Consulte aqui o Sumário Completo da Monografia (15 Capítulos)
Sumário
3. Aspectos Gerais da Resolução 800 da ANAC
3.1 Lei do Voo Simples: Reserva legal
3.2 Extensão para a área aeroportuária
3.3 Ato de indisciplina do rei
3.4 Ausência de controle administrativo
3.5 Autoexclusão de responsabilidade administrativa
4. Aplicações da Resolução 800
4.1 Nacionalidade do passageiro e bandeira da aeronave
4.2 Natureza do serviço aéreo: Regular
4.3 Transporte aéreo internacional
4.4 Princípio da territorialidade
4.7 “Dependências de aeroportos”
4.7.1 Indisciplina no estacionamento
4.7.3 Conflitos com agentes de serviços e facilidades particulares
5. Distorções: A navalha de Occam
5.3 Operador aéreo e operador de aeródromo
7. Origem da indisciplina no direito doméstico
7.4 Código de Aeronáutica de 1986
7.6 Resolução 800 de 2026 da ANAC
7.7 Poder de Polícia da Aviação Civil
7.7.1 Delegabilidade. Reserva legal. Responsabilidade Solidária
8.1 Comandante e delegados: Conflito de decisões
8.2 O Comandante e a Resolução 800
9. Contextualização da Resolução 800 no direito internacional público
10. Ato de interferência ilícita e ato de indisciplina
10.2 Ato de indisciplina no Direito doméstico.
10.3 Separação do ato de indisciplina do ato de interferência ilícita no direito internacional
10.3.1 Interferência ilícita e ato de Estado: Korean Air Lines 007 (01/09/1983)
10.3.2 O Abate do Voo MH17 da Indonésia (17/07/2014)
10.3.3 A explosão do Pan Am voo 103 (21/12/1988)
11. Ato de indisciplina no Anexo 17 da ICAO
12. Evolução do ato de indisciplina
13. Ato ilícito, indisciplina e descuido
1. Vídeo
O vídeo acima registra uma cena epítome de indisciplina em voo. A violenta altercação física entre dois passageiros a bordo de uma aeronave em voo de cruzeiro. É um perfeito exemplo de indisciplina a bordo de aeronave e da aplicação prática da Resolução 800 da ANAC, que entrou em vigor em 14/09/2026.
Vamos fazer uma análise mais detalhada da Resolução 800 da ANAC, tendo em mente as imagens retratadas naquele vídeo, que nos servem de pano de fundo e de ilustração concreta e deplorável do comportamento de passageiros indisciplinados.
Evidentemente, no caso do vídeo, a Resolução 800 da ANAC é inaplicável aos fatos ilustrados, pois ocorreram a bordo de aeronave bengalesa em voo internacional. Se fosse aplicada a resolução brasileira, porém, os homens seriam enquadrados no inciso III, alínea “b” (“cometer violência física contra outro passageiro a bordo de aeronave”), de modo que, por ser tipificada pela ANAC como indisciplina esqualidamente grave, os indisciplinados ficariam sujeitos, durante o voo, à contenção física. Após o pouso, o comandante ia ter um trabalhinho a mais: registrar o evento no Livro de Bordo. Se o comandante decidisse não chamar a Polícia Federal para escoltar os indisciplinados para fora do avião e, eventualmente, lavrar o termo circunstanciado de lesões corporais mútuas, os marmanjos estariam tomando um cafezinho no aeroporto antes do comandante, como se nada tivesse acontecido a bordo.
Oxalá o conhecimento da Resolução e de suas sanções ajudem a evitar aquela indisciplina nas aeronaves brasileiras.
Esta minha análise é uma contribuição para o estudo da Resolução.
Devido à extensão, o post foi dividido em partes.
O leitor pode baixar o PDF do artigo completo.
2. Introdução
A Resolução 800/2026 da ANAC merece todo escrutínio jurídico por dois motivos. O primeiro é o seu ineditismo. Aquela resolução é mundialmente sem precedentes. Não conheço uma norma infralegal que regule a questão complicada do passageiro indisciplinado, sua punição (por multa) e banimento de forma tão abrangente e detalhada, inclusive, estabelecendo sanções pecuniárias para operadores aéreos e aeroportuários também. Esse rigor com os operadores será um apego à lei ou uma fonte de renda?
A leitura da resolução surpreende por não trazer qualquer regra sobre a participação da ANAC na repressão ao passageiro indisciplinado. É como se bastassem ditar regras e coletar multas para que a agência exaurisse seu papel na segurança de voo. A agência se posiciona ao longe da realidade da segurança de voo como uma ditadora e aparece em cena apenas para “cobrar” as multas.
Pela resolução, a agência delega mandatoriamente o poder de fiscalização do passageiro indisciplinado de uma forma diferente da experiência europeia, por exemplo, porque as operadoras europeias, e mesmo as americanas, agem com amparo em uma lei de espectro geral, fiscalizando e punindo o passageiro indisciplinado no âmbito do direito privado, na condição de contratadas dele, mas que não são obrigadas a transportar pessoas perigosas para o voo e que também lhes trazem graves prejuízos, porque, afinal, muitos dos efeitos da indisciplinada de um passageiro (atrasos de voo, desvios de rota ou cancelamento de voos) afetam não só o transportador, mas também refletem nos demais passageiros que, por sua vez, demandam reparação não dele, o indisciplinado, mas do transportador aéreo. Ou seja, operadores aéreos e aeroportuários brasileiros são os únicos e diretos responsáveis, em termos regulatórios, pela punição da indisciplina de passageiros.
A obrigação de agir contra o indisciplinado e de zelar pela segurança de voo é, primariamente, da agência que, no caso da Resolução 800, comodamente, não reserva nenhum dever ou obrigação para si mesma.
A Resolução 800 tem potencial para gerar altos custos para os operadores aéreos, sem retorno, devido às formalidades a serem implementadas e aos procedimentos a serem organizados; certo é que as determinações da resolução terão altos custos de implantação que não serão suportados pela agência reguladora, mas repassados aos passageiros disciplinados.
A regulação cometida pela Lei do Voo Simples à agência não pode ser executada sem considerar que a Resolução 800 nasce em uma encruzilhada onde se encontram algumas importantes “avenidas legais”, tais como o Código Civil, o Código de Defesa do Consumidor, o Código Brasileiro de Aeronáutica.
Enfim, o estudo que apresento a seguir é uma abordagem ampla da Resolução 800, de seu objeto (indisciplina do passageiro) e de sua finalidade (proteção à segurança de voo).Mas, se tivéssemos que reduzir tudo a duas linhas, diríamos que a Resolução 800 era necessária, mas o seu detalhismo não, e que a incumbência punitiva de operadores aéreos e aeroportuários é, ao mesmo tempo, o que mais chama a atenção e o que é mais sem sentido.
3. Aspectos Gerais da Resolução 800 da ANAC
3.1 Lei do Voo Simples: Reserva legal
O fundamento legal da Resolução 800 da ANAC é a Lei do Voo Simples, Lei n.º 14.368, de 14/6/2022. Essa lei trouxe muitas alterações importantes e modernizadoras do Cód. Bras. de Aeronáutica (Lei Federal n.º 7.565/1986).
Entre aquelas alterações, a Lei do Voo Simples modificou o artigo 232, § 1º, do CBA, determinando que “a autoridade de aviação civil regulamentará o tratamento a ser dispensado ao passageiro indisciplinado, inclusive em relação às providências cabíveis”. Depois, no § 2º, a Lei do Voo Simples previu a pena de banimento do passageiro indisciplinado por até 12 meses, quando cometer ato de indisciplina considerado gravíssimo, nos termos da regulação, ou seja, do ato normativo a ser editado, no caso, a resolução da ANAC.
Outra regra importante está no § 4º, onde a identificação do passageiro que comete o ato de indisciplina gravíssimo é compartilhada com outros transportadores aéreos que, então, aderem à recusa de venda de bilhete aéreo ao passageiro indisciplinado, nisso consistindo, portanto, o banimento do indisciplinado da aviação civil por até doze meses.
Quando lemos a Resolução 800 da ANAC, constata-se que a diretoria da ANAC foi muito além da Lei do Voo Simples, pois “complicou” a regulação com detalhismos próprios de um estatuto de condomínio, criando um “sistema” em torno da indisciplina do passageiro, tornando sua repressão e prevenção burocráticas e caras, com prazos estritos e multas para operadores aéreos e aeroportuários.
Como a Lei do Voo Simples tratou da indisciplina do passageiro no âmbito da relação contratual, ou seja, de forma bem estrita, e não no plano mais geral dos serviços aéreos, a incumbência imposta, sob pena de multa, ao operador aéreo de enquadrar a indisciplina, documentá-la, observar ampla defesa, julgar e cumprir prazos parece estar fora do escopo da lei.
O objetivo da lei foi colocar a indisciplina como um ato específico de motivação para a rescisão do contrato de transporte e, dependendo da gravidade dela, suspender o paciente do direito aos serviços aéreos.
Aqui, cabe uma indagação:
No sistema constitucional brasileiro, a suspensão do direito a um serviço público federal (transporte aéreo) pode ser determinada por um transportador aéreo?
Se a ANAC se dispõe a instaurar um procedimento administrativo para a cobrança de uma multa (que é um minus em relação à suspensão do direito), por que a agência declinou de também julgar a suspensão do direito? Há dois pesos e duas medidas e com distorção, porque a agência delega a suspensão do direito (o mais sério), mas retém a função de cobrança de multa.
Já que a lei permite a suspensão daquele direito, no plano do contrato de transporte aéreo, a agência não deveria colocar a punição da indisciplina como uma incumbência delegada, mas deixá-la a critério dos transportadores e entrar no circuito apenas com função arbitradora ou julgadora da legalidade do ato, quando houvesse recurso.
A percepção é que a ANAC quis transformar o problema do passageiro indisciplinado em um bom negócio, cobrando multas (passageiros aéreos tendem a ser cidadãos solváveis) e dando as costas ao mais difícil (lidar com a suspensão do direito).
3.2 Extensão para a área aeroportuária
Mais uma vez, a regulação da ANAC se afasta do objetivo da lei.
A Lei do Voo Simples é uma lei que trouxe alterações na relação contratual do transporte aéreo. Daí, ela não pode ser regulada pela Resolução 800 da ANAC para levar o objeto da lei para fora do contrato e também usá-lo nos serviços de infraestrutura aeroportuária, porque, repita-se, a lei está no plano do contrato de transporte, especificamente.
Vale dizer, a indisciplina do passageiro, que a lei tratou dentro do contrato de transporte, foi pela agência tipificada fora do contrato de transporte aéreo também.
Se não existisse a Lei do Voo Simples, a ANAC teria a liberdade de criar tipos de indisciplina de passageiro tanto a bordo do avião como no estacionamento do aeroporto, indiferentemente, porque a Lei da ANAC (Lei Federal n.º 11.152/2005) e o CBA lhe conferem esse poder de fiscalização e tipificação no sistema de aviação civil, ao passo que a própria legislação internacional internalizada, ou seja, o Anexo 17 da OACI, exigem da agência zelar pela segurança de voo em qualquer segmento da infraestrutura aeronáutica civil. Todavia, o surgimento da Lei do Voo Simples tratando da indisciplina no passageiro é uma mensagem clara de que o legislador quis reservar para a lei esse assunto, de modo que se a lei tratou da indisciplina apenas no plano contratual do transporte aéreo, a lei “fechou” a regulamentação, limitando os poderes regulatórios da ANAC ao plano contratual do transporte aéreo.
Por conclusão, fica a dúvida se a Resolução 800 da ANAC tinha poderes regulamentares, especificamente da indisciplina do passageiro, fora do espectro estrito da relação contratual entre ele e o transportador aéreo, e se a agência também poderia, na Resolução 800 da ANAC, instituir delegação onerosa para o operador aeroportuário.
3.3 Ato de indisciplina do rei
A propósito da Lei do Voo Simples, como escrevi na ocasião, é bizarra a exceção que ela abre no § 3º, do artigo 232:“A hipótese de impedimento prevista no § 2º não se aplica a passageiro em cumprimento de missão de Estado, possibilitado o estabelecimento de outras exceções na regulamentação prevista no § 1º deste artigo”. Esse é um exemplo chocante de violação da regra constitucional da igualdade, porque aquele cidadão em missão de Estado, se não é igual a qualquer outro, então dele se exige mais, pois representa o povo, de modo que não pode ser privilegiado por uma ressalva legal à punição, inclusive por ser indisciplinado.
Essa exceção absurda apenas confirma a visão que o Estado brasileiro tem de si mesmo e de seus servidores, realezas, que devem ser servidos, e não servir, nem precisam ser disciplinados em avião.
A respeito de um versículo legal dessa natureza, também não lembro de tê-lo lido em qualquer outro lugar.
3.4 Ausência de controle administrativo
O Artigo 3º, § 2º, da Resolução 800, dispõe que: “As providências necessárias adotadas pelos operadores para a manutenção da segurança, da ordem ou da dignidade das pessoas estão resguardadas de apuração em processos administrativos, salvo as obrigatoriedades dispostas nesta Resolução.”
A questão que se coloca aqui é se a agência reguladora, por meio de regulação de lei, depois de delegar poder de polícia, pode também blindar os delegados, afirmando que estão “resguardados” de apuração em processos administrativos. O que a diretoria da ANAC quis dizer é que os agentes das empresas aéreas e do aeroporto não se submetem a um processo administrativo para apurar suas ações?
O exercício do poder de disciplina deve, necessariamente, ser exercido dentro dos parâmetros da legalidade estrita porque se trata de ato administrativo vinculado. O CBA, ao apoiar o poder disciplinar do próprio comandante da aeronave, autoridade máxima sobre a segurança do avião, prescreve, no § único do art. 168 que as medidas disciplinares que ele empregar não terão consequências desde que tenha agido sem excesso de poder.
Não tenho dúvidas quanto à ilegalidade do Artigo 3º, § 2º, da Resolução 800.
3.5 Autoexclusão de responsabilidade administrativa
A ausência de regras de controle direto da agência sobre o processo de aplicação de pena de suspensão de direito ao serviço de transporte aéreo ao passageiro que comete indisciplina gravíssima também parece ilegal.
Vejamos.
Se não existisse a Lei do Voo Simples determinando a regulação da ANAC, e se o transportador aéreo, diante de um ato de indisciplina que ele considera muito grave, rescindisse o contrato, recusasse vender bilhetes àquele passageiro e os demais transportadores também, o assunto estaria na seara do direito privado e teria de ser examinado à luz do Código de Defesa do Consumidor. Ou seja, a discussão seria sobre a recusa de serviço, com ou sem justa causa. A Lei do Voo Simples, quanto às disposições relativas à indisciplina, teria feito melhor se tivesse se abstido do assunto, porque, agora, como falamos, a indisciplina do passageiro está em uma encruzilhada complicada entre o direito privado e o direito administrativo.
Como já escrevemos [Resolução ANAC 800: Passageiro Indisciplinado], o ideal seria que, diante da indisciplina gravíssima, a decisão da suspensão do direito fosse aplicada pelo transportador aéreo (art. 8.º, § 4.º) e que o direito do recurso do passageiro fosse para a agência reguladora ou entidade arbitral, e não para o próprio transportador aéreo, condenando-se nas custas do procedimento a parte sucumbente.
3.6 Conclusão
O aspecto mais preocupante, por isso, a respeito da Resolução 800/2026 da ANAC, é a sua regulação detalhista e abrangente a nível administrativo. Depois, chama a atenção a autoexclusão da agência que regulamenta a sua responsabilidade totalmente para operadores de serviços aéreos e aeródromos.
Por outro lado, o setor aeronáutico permanece sem um mecanismo de solução alternativa de litígios (SAL).
A Resolução 800/2026 da ANAC afina-se, assim, com outras medidas editadas pela agência na relação entre passageiros e prestadores de serviços aéreos, como o “pacote mudanças” na Resolução 400/2016 e a “integração com a plataforma INFOVOO (parceria ANAC/CNJ).
Nessas iniciativas regulamentares da agência, é transparente o seu interesse “econômico” nos dois sentidos, no de economizar trabalho para si e no de fazer dinheiro para si. Porém, um aspecto legal está bem claro. A Agência Nacional de Aviação Civil terá responsabilidade administrativa solidária com os atos dos operadores aéreos e aeroportuários, tanto pela conduta comissiva quanto pela omissiva.
