Direito Aeronáutico Nacional, Internacional e Constitucional: Garantias do SIPAER e Anexo 13 da ICAO

Na arquitetura jurídica da aviação brasileira, compreender o funcionamento da investigação e da prevenção de acidentes aeronáuticos exige situar o Sistema de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos (SIPAER) na interseção de três planos normativos: o Direito Aeronáutico Nacional, o Direito Aeronáutico Internacional e o Direito Constitucional.

(Este ensaio inaugura a série doutrinária preparatória para o Curso de Direito Aeronáutico Brasileiro, sistematizando os fundamentos da Parte I de nosso programa acadêmico).

1. Direito Aeronáutico Nacional: Origem Histórica e Conceito Jurídico

Concepção histórica e jurídica

A expressão «direito aeronáutico nacional» possui densidade tanto histórica quanto jurídica.

Historicamente, o termo foi empregado no Decreto-Lei n.º 2.961, de 20 de janeiro de 1941, editado por Getúlio Vargas durante o Estado Novo, para reunir, sob o então recém-criado Ministério da Aeronáutica, toda a regulação e a autoridade de organização da aeronáutica brasileira — abrangendo tanto as atividades de navegação aérea civil (desportiva e comercial) quanto as de navegação militar. Até então, desde o início do século XX, essas atribuições encontravam-se descentralizadas: a aviação desportiva ficava a cargo do Aeroclube do Brasil (oficialmente fundado em 14 de outubro de 1911); a aviação comercial estava vinculada ao Ministério da Viação e das Obras Públicas; e as aviações militares distribuíam-se entre os Ministérios da Marinha e da Guerra. A reforma de 1941 consolidou, portanto, uma concepção abrangente do «direito aeronáutico civil» e do «militar».

Juridicamente, por direito aeronáutico nacional compreende-se o conjunto das normas jurídicas que disciplinam a infraestrutura de navegação aérea brasileira civil e militar, desde a Constituição Federal, passando pela legislação infraconstitucional, até todos os escalões normativos administrativos (portarias, resoluções, regulamentações e instruções).

2. Direito Aeronáutico Internacional: OACI, Anexo 13 e o CBA

A Organização das Nações Unidas e suas agências especializadas

A concepção do direito aeronáutico nacional pressupõe o «direito aeronáutico internacional», que, no âmbito da aviação civil, exerce forte influência sobre as legislações aeronáuticas dos Estados.

Como se sabe, a Organização das Nações Unidas (ONU) é a maior e mais importante organização intergovernamental global, reunindo a quase totalidade dos países do mundo signatários de seu documento fundacional, a Carta de São Francisco (26 de junho de 1945). Por envolver um escopo planetário que abrange desde as relações de segurança entre Estados até o comércio internacional e os direitos humanos, a ONU estrutura-se em torno de um sistema político-normativo composto por subsistemas, no centro dos quais atuam agências internacionais especializadas.

Essas agências são órgãos autônomos vinculados funcionalmente à ONU como verdadeiras “autarquias internacionais”, possuindo cada qual a sua própria Convenção fundacional e regulamentações técnicas sobre objetos temáticos específicos.

A OACI e a Convenção de Chicago

Dentre essas agências destaca-se a OACI — Organização da Aviação Civil Internacional (ICAO, na sigla em inglês), instituída pela Convenção de Chicago de 1944 e formalmente instalada em 4 de abril de 1947.

A Convenção sobre Aviação Civil Internacional funciona como a “constituição internacional da aviação civil”, estabelecendo as principais «normas-padrão» (Standards) e «práticas recomendadas» (Recommended Practices — SARPs), enquanto seus dezenove Anexos disciplinam temas técnicos específicos da aviação civil, com força obrigatória para os Estados signatários, com fundamento no artigo 37 da Convenção.

Como o Brasil foi um dos 54 Estados fundadores da OACI — que hoje conta com 193 países-membros —, as disposições da Convenção e de seus Anexos constituem regras obrigatórias no ordenamento jurídico pátrio, tendo sido internalizadas no território nacional pelo Decreto n.º 21.713, de 27 de agosto de 1946.

O Anexo 13 da Convenção de Chicago

Dentre os dezenove Anexos da Convenção, o de interesse direto para o estudo do SIPAER é o Anexo 13 (Aircraft Accident and Incident Investigation), no qual estão estabelecidas as regras de direito internacional público relativas à atividade de investigação e prevenção de acidentes e incidentes aeronáuticos, cuja primeira edição entrou em vigor em 11 de abril de 1951.

Assim, o direito aeronáutico internacional pode ser definido como o conjunto de normas de natureza pública ou privada, decorrentes de tratados ou convenções bilaterais ou multilaterais, regionais ou mundiais, dos quais o Brasil seja parte e que, portanto, devem ser observadas e cumpridas pelo Estado brasileiro em seu ordenamento interno. Tratando-se de aviação civil, a principal fonte internacional é a Convenção de Chicago, e, em matéria de investigação de acidentes aeronáuticos, o Anexo 13 representa o vértice normativo mundial.

Normas aeronáuticas internacionais militares e os sistemas autônomos (LAWS)

As normas aeronáuticas internacionais se restringem à esfera civil? Não. Existem convenções multilaterais e bilaterais aplicáveis à aviação militar, embora em menor número do que as de natureza civil, dadas as exigências de uniformização industrial e comercial próprias da navegação aérea civil.

Exemplo clássico são as Convenções de Genebra e seus Protocolos Adicionais (1949 e 1977), que estabelecem regras de Direito Internacional Humanitário aplicáveis aos conflitos armados aéreos, configurando normas do direito aeronáutico internacional militar.

A propósito do direito internacional bélico, o desenvolvimento de drones controlados remotamente por operadores humanos tornou-se rapidamente um capítulo desafiado pela tecnologia, encontrando-se em pleno debate jurídico e ético a questão dos LAWS (Lethal Autonomous Weapons Systems — Sistemas de Armas Autônomas Letais): aeronaves não tripuladas equipadas com Inteligência Artificial capazes de navegar longas distâncias, burlar sistemas de vigilância, penetrar espaços aéreos soberanos e identificar, selecionar e engajar alvos sem qualquer interferência humana.

A recepção pelo Código Brasileiro de Aeronáutica (CBA)

O Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei n.º 7.565/1986), lei-matriz do direito aeronáutico nacional, reconhece essa primazia do direito internacional logo em seu artigo inaugural:

“Art. 1° O Direito Aeronáutico é regulado pelos Tratados, Convenções e Atos Internacionais de que o Brasil seja parte, por este Código e pela legislação complementar.”

3. O SIPAER no Contexto Internacional e o Passivo Histórico Brasileiro (1951–2014)

O serviço de investigação e prevenção de acidentes aeronáuticos reveste-se de relevância crítica para a segurança operacional, razão pela qual o Anexo 13 da OACI estrutura suas disposições em normas-padrão (obrigatórias, identificadas pelo verbo shall) e práticas recomendadas (facultativas, identificadas pelo verbo should).

As normas-shall dizem respeito ao núcleo essencial da investigação — como o seu objetivo exclusivo de segurança operacional (jamais para fins de atribuição de culpa ou responsabilidade) e a sua independência institucional —, enquanto as normas-should tratam de aspectos procedimentais secundários, como prazos para a emissão de relatórios ou critérios para a reabertura de investigações.

Foi precisamente para alinhar o direito interno a essas exigências que a Lei do SIPAER (Lei Federal n.º 12.970, de 8 de maio de 2014) reformulou a disciplina da investigação e prevenção de acidentes no Código Brasileiro de Aeronáutica (inserindo os artigos 88-A a 88-Q), adequando a legislação brasileira ao Anexo 13 da OACI — uma adaptação que o Brasil já deveria ter promovido desde abril de 1951.

Constata-se, assim, que de 1951 a 2014, não obstante a expressiva dimensão de sua aviação civil, o Brasil operou com um sistema de investigação de acidentes em descompasso com seus compromissos internacionais, desprovido de garantias legais expressas de autonomia e de proteção contra o uso punitivo de seus levantamentos. Ao longo da história dos grandes desastres aéreos brasileiros, registraram-se sucessivos episódios em que autoridades policiais, judiciárias e políticas interferiram na custódia de destroços e utilizaram relatórios e registros técnicos do SIPAER para instruir processos de responsabilização civil, penal e administrativa.

Aprofundamento na Prática Jurídica e Investigativa

A evolução normativa da Lei n.º 12.970/2014, a divisão técnica entre normas-shall e normas-should do Anexo 13 e os protocolos de atuação conjunta no locus eventuum são analisados com profundidade no Curso de Direito Aeronáutico Brasileiro, voltado a advogados, magistrados, membros do Ministério Público, peritos e profissionais da aviação.

4. Direito Aeronáutico Constitucional e a Repartição de Competências

Normas constitucionais imediatas e mediatas

Em todo Estado Democrático de Direito, a Constituição Federal constitui a espinha dorsal do ordenamento jurídico, da qual irradiam os diversos ramos do direito. Na perspectiva teórica, o direito aeronáutico nacional é um segmento do direito constitucional brasileiro; no plano prático, o Código Brasileiro de Aeronáutica decorre diretamente das matrizes constitucionais.

Embora existam poucas normas constitucionais dedicadas exclusivamente à aviação, há um conjunto expressivo de regras gerais aplicáveis ao setor. Podemos classificá-las em:

• Normas aeronáuticas constitucionais imediatas: aquelas que disciplinam diretamente a atividade aérea, tais como os artigos 21, XII, “c”; 22, I e X; e 109, IX, da Constituição Federal de 1988.
• Normas aeronáuticas constitucionais mediatas (indiretas): aquelas destinadas a relações jurídicas gerais entre particulares ou entre estes e o Estado, mas que incidem reflexamente sobre a aviação — como o artigo 173 da Constituição Federal, que regula a exploração direta de atividade econômica pelo Estado.

Essa mesma lógica projeta-se no plano infraconstitucional: nem toda lei aplicada à aviação é uma lei aeronáutica em sentido estrito, fenômeno que decorre da alta especialidade das normas aeronáuticas.

Exploração da navegação aérea pela União e a natureza não econômica do SIPAER

O artigo 21, inciso X, da Constituição Federal atribui à União a competência exclusiva para manter o «correio aéreo nacional», executado pela Força Aérea Brasileira com finalidade de integração cívico-militar, assistência humanitária e ligação logística de localidades isoladas.

Já o artigo 21, inciso XII, alínea “c”, dispõe que compete à União explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, “a navegação aérea, aeroespacial e a infraestrutura aeroportuária”. O vocábulo «navegação aérea», nesse dispositivo, deve ser interpretado à luz do verbo nuclear “explorar”, que revela o caráter econômico da regulação constitucional: trata-se de serviços públicos passíveis de exploração econômica direta pelo Estado ou mediante delegação a particulares (como o transporte aéreo público de passageiros e a infraestrutura aeroportuária).

Surge, então, uma indagação dogmática relevante: o serviço de investigação e prevenção de acidentes aeronáuticos (SIPAER) enquadra-se nesse conceito de exploração econômica?

A resposta é negativa. O serviço SIPAER não possui natureza comercial ou econômica, não sendo explorável sob regime de mercado. Por outro lado, também não se confunde com as atividades típicas de defesa e segurança nacional indelegáveis (como a vigilância por radar de defesa aérea nas fronteiras). Situa-se em uma posição intermediária: trata-se de um serviço público técnico-especializado de interesse coletivo que, em tese, poderia ser estruturado sob um modelo autárquico independente — à semelhança da regulação e fiscalização da aviação civil atribuídas à Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) pela Lei n.º 11.182/2005.

O federalismo aeronáutico (Art. 22, I e X, da CF/88)

A arquitetura constitucional da aviação completa-se com a repartição de competências legislativas estabelecida no artigo 22 da Constituição Federal, que reserva privativamente à União legislar sobre:

• Direito Aeronáutico e Espacial (art. 22, I): Abrangendo os ramos substantivos e processuais da disciplina aeronáutica.
• Regime da navegação aérea e aeroespacial (art. 22, X): Foco no regime jurídico setorial e regulatório (condições econômicas, operacionais e de segurança) para a utilização e exploração do espaço aéreo e de suas infraestruturas.

Consequentemente, todas as normas de direito aeronáutico — sejam leis ordinárias ou atos normativos administrativos — possuem natureza estritamente federal, emanadas do Congresso Nacional e das autoridades e entidades federais competentes (Presidência da República, Ministério dos Portos e Aeroportos, Ministério da Defesa, Comando da Aeronáutica, ANAC, INFRAERO e NAV Brasil).

Os três escalões normativos

Desse arranjo constitucional emerge uma estrutura escalonada em três planos hierárquicos:

1. Primeiro escalão (Constitucional): A Constituição Federal, que estabelece os princípios políticos, jurídicos e econômicos estruturantes da atividade aérea.
2. Segundo escalão (Legal): As leis infraconstitucionais federais, encabeçadas pelo Código Brasileiro de Aeronáutica e pelas leis integrativas e especiais do setor.
3. Terceiro escalão (Infralegal / Administrativo): Os atos normativos regulamentares (decretos, portarias, resoluções da ANAC, instruções e normas de sistema do COMAER/CENIPA).

5. A Estirpe Constitucional do SIPAER e a Dupla Garantia do Anexo 13

Embora a investigação de acidentes aeronáuticos não esteja nominalmente descrita no texto expresso da Constituição de 1988, a sua estirpe constitucional assenta-se diretamente na cláusula de abertura material dos direitos fundamentais prevista no artigo 5º, § 2º, da Constituição Federal:

“Art. 5º (…) § 2º Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte.”

Ao internalizar a Convenção de Chicago pelo Decreto n.º 21.713/1946, o Estado brasileiro incorporou ao seu ordenamento jurídico os direitos e garantias previstos no Anexo 13 da OACI. Tais garantias operam simultaneamente em duas dimensões:

• Dimensão coletiva (social): O interesse de toda a sociedade no rigor técnico e na transparência das investigações de prevenção para evitar futuras tragédias aéreas.
• Dimensão individual: O direito subjetivo invocado por partes, investigados ou tripulantes em processos penais, civis ou administrativos, para impedir que elementos protegidos pela investigação SIPAER sejam utilizados como prova de culpa ou responsabilidade.

Essas duas proteções fecham um círculo jurídico recíproco em torno da investigação de prevenção:

1. A garantia social de que a investigação do SIPAER não será influenciada pela tutela judicial penal ou civil; e
2. A garantia individual de que a tutela de responsabilidade não será influenciada pela investigação do SIPAER.

A estrutura normativa do Anexo 13 da OACI

Como o Brasil não notificou diferenças (reservas técnicas) quanto a esses dispositivos perante a OACI, tais regras vinculam o Estado brasileiro. Sua leitura exige atenção à técnica redacional anglo-saxã e diplomática do direito internacional público, consolidada nos seguintes preceitos do Anexo 13:

• Capítulo 1 — Definições de “Causas”, “Fatores contribuintes” e “Recomendação sobre segurança operacional” (Normas): Estabelece expressamente que a identificação ou formulação desses elementos “não implica atribuição de culpa nem determinação de responsabilidade administrativa, civil ou penal”.
• Capítulo 3 — Item 3.1 (Norma — Objetivo da investigação): Determina peremptoriamente que “o único objetivo da investigação de acidentes ou incidentes será a prevenção de futuros acidentes e incidentes. O propósito desta atividade não é determinar a culpa ou a responsabilidade”.
• Capítulo 5 — Item 5.4.1 (Norma — Independência das investigações): Estipula que “toda investigação realizada em conformidade com as disposições do presente Anexo será independente de qualquer procedimento judicial ou administrativo para determinar a culpa ou a responsabilidade”.
• Capítulo 5 — Item 5.12 e Apêndice 2, Seções 2 e 4 (Normas — Proteção dos registros): Vedam ao Estado divulgar ou utilizar registros sensíveis da investigação (como gravadores de voz e dados de voo — CVR/FDR, gravações de imagens a bordo, depoimentos colhidos pelos investigadores, comunicações operacionais, registros do controle de tráfego aéreo, análises/opiniões dos investigadores e o projeto de relatório final) para fins distintos da prevenção, salvo se a autoridade judicial competente, mediante o teste de ponderação (balancing test), concluir que o interesse na divulgação supera os impactos adversos às investigações atuais e futuras.
• Apêndice 2 — Seção 6 (Método Recomendado — Relatório Final): Recomenda aos Estados que instituam investigações independentes para fins de responsabilização, diferenciem as informações factuais das análises/conclusões e impeçam o uso de relatórios finais como prova em processos judiciais ou administrativos.
• Apêndice 2 — Seção 7 (Método Recomendado — Pessoal de investigação): Recomenda que os investigadores de prevenção não sejam obrigados a emitir opiniões sobre culpa ou responsabilidade em processos civis, penais, administrativos ou disciplinares.

Tutela de responsabilidade e devido processo legal

Disso resulta que a separação entre a investigação SIPAER e a tutela de responsabilidade integra o núcleo constitucional do devido processo legal (art. 5º, LIV), do contraditório e ampla defesa (art. 5º, LV) e da inadmissibilidade de provas obtidas por meios ilícitos (art. 5º, LVI), recepcionados por força do § 2º do artigo 5º da Constituição Federal.

6. As Tensões entre as Garantias do SIPAER, a “Verdade Real” e os Direitos Humanos

Juízo de possibilidade vs. juízo de verdade real

Há uma percepção recorrente — porém equivocada — de que a proteção legal conferida à investigação SIPAER (impedindo seu uso para fins punitivos e assegurando-lhe prioridade na preservação inicial dos destroços) prejudicaria a descoberta da chamada «verdade real» sobre eventual dolo ou culpa no acidente aéreo.

Com efeito, nenhuma compensação financeira — seja obtida por sistemas no-fault ou por acordos extrajudiciais com seguradoras e resseguradoras — satisfaz o legítimo anseio moral dos familiares das vítimas pelo esclarecimento dos fatos. O que o Anexo 13 (desde 1951) e a Lei do SIPAER (desde 2014) estabelecem, contudo, não é uma cortina de silêncio sobre as causas do sinistro, mas uma divisão funcional de competências: a investigação SIPAER não é orientada pelo «juízo de verdade real», mas sim pelo «juízo de possibilidade» pautado por valores de segurança operacional.

Cabe ao Estado aparelhar e capacitar suas polícias judiciárias e órgãos periciais criminais (Polícia Federal, Polícias Civis e Institutos de Criminalística) para que conduzam, de forma autônoma e tecnicamente rigorosa, a investigação voltada à apuração de responsabilidades, sem contaminar nem depender da investigação de prevenção.

O caso Air France Voo 447

Essa distinção entre a verdade de segurança operacional (apurada pelo BEA francês) e a busca judicial pela responsabilidade penal ficou emblematicamente evidenciada no processo criminal movido na França após a queda do voo Air France 447 (Rio de Janeiro–Paris, ocorrido em 1º de junho de 2009, com 228 vítimas fatais).

Ao longo de mais de uma década de instrução paralela à investigação técnica — reunindo mais de 105 volumes e 20.000 registros processuais —, a Justiça francesa examinou desde falhas de projeto e o congelamento das sondas Pitot até os protocolos de treinamento e a conduta da tripulação. O caso atravessou avaliações diametralmente opostas: em 17 de abril de 2023, a 31e chambre correctionnelle do Tribunal Judicial de Paris absolveu a Air France e a Airbus em primeira instância por entender não comprovado com certeza penal o nexo causal; contudo, em 21 de maio de 2026, a Corte de Apelação de Paris (Pôle 2, Chambre 7) reverteu a decisão e condenou ambas as empresas por homicídio culposo (homicides involontaires) à multa máxima legal de € 225.000 cada, seguindo o feito atualmente sob recurso perante a Corte de Cassação francesa (Cour de cassation).

O percurso do caso AF 447 confirma que a chamada «verdade real» no processo penal opera muito mais como um ideal e retórico do que como uma certeza alcançável pelos instrumentos da investigação de prevenção, por mais que possam ser livremente explorados e examinados.

A jurisprudência do Tribunal Europeu de Direitos Humanos (TEDH)

No plano internacional dos direitos humanos, o Tribunal Europeu de Direitos Humanos (TEDH) consolidou importante jurisprudência ao equilibrar esses dois valores. Ao mesmo tempo em que reconhece a legitimidade da restrição de acesso aos registros confidenciais de investigação de acidentes aéreos — exigindo a aplicação rigorosa do balancing test (previsto no item 5.12 do Anexo 13 e nos artigos 88-I, § 2º, e 88-K da Lei do SIPAER) antes de qualquer exibição a terceiros ou familiares —, o TEDH afirma que os Estados possuem a obrigação positiva de manter sistemas judiciais e investigativos eficazes e céleres, impedindo que o sigilo técnico de prevenção se converta em denegação de justiça ou imunidade estatal.

7. Conclusão

Pelo exposto, a proteção da investigação SIPAER entra no direito aeronáutico nacional pelo direito internacional público (Anexo 13 da Convenção ICAO) e, então, passa a ter status de verdadeiras garantias constitucionais sociais e individuais, respectivamente, ao assegurar que a investigação SIPAER fica resguardada da tutela de responsabilidade, e a tutela de responsabilidade resguardada da investigação SIPAER em processos judiciais, procedimentos administrativos e investigações policiais.

No Brasil, o Supremo Tribunal Federal encerrou décadas de controvérsia institucional ao julgar improcedentes as ADIs 5.667 e 6.625, declarando a plena constitucionalidade dos artigos 88-A a 88-Q do Código Brasileiro de Aeronáutica, na redação conferida pela Lei do SIPAER (Lei n.º 12.970/2014), e consolidando a harmonia entre a segurança operacional e a tutela jurisdicional.

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