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Principais conclusões
- A Lei Federal nº 14.368/2022, conhecida como Lei do Voo Simples, derrogou o Decreto nº 11.195/2022, no que concerne ao passageiro indisciplinado. Ao adicionar regras de indisciplina no âmbito do contrato de transporte aéreo, houve sobreposição sobre o mesmo tema, já tratado pelo Código de Aeronáutica, nos poderes do comandante da aeronave.
- A ANAC deve regulamentar o tratamento do passageiro indisciplinado, mas não existe ainda a lei prevista pela Lei do Voo Simples para definir os atos de indisciplina do passageiro no âmbito do contrato.
- A falta de normas legais sobre condutas indisciplinadas torna impossível a aplicação das sanções de lista negra e seu compartilhamento.
- A autoridade de aviação civil e a aeroportuária podem criar normas de disciplina, sem aplicar a lista negra e fora do âmbito do contrato de transporte aéreo.
Introdução: Passageiros indisciplinados
O assunto que, por sua recorrência, tem sido objeto de preocupação mundial é o comportamento de passageiros em aeronaves. A indisciplina pode começar no momento do embarque, em pleno voo, ou mesmo muito antes, no aeroporto, por exemplo, no check-in!
O alto interesse no tema me levou a desdobrar a indisciplina de passageiro aéreo em postagens separadas.
Nessa primeira postagem, tratarei do comportamento disruptivo do passageiro sob o prisma da Lei do Voo Simples.
Nas postagens seguintes, abordo o poder de disciplina do comandante e os temas conexos, o impedimento de desembarque administrativo e disciplinar, além do desembarque. Por fim, farei a análise de um caso concreto de indisciplina e seus desobramentos jurídicos penais e civis.
Por certo, as postagens são conteúdos destinados à reflexão. Não esgotam o assunto e servem apenas de contribuição ao tema, sujeito à crítica.
Aumento de casos de indisciplina de passageiros. Questão de security (não de safety)
Você pode imaginar como era a aviação comercial em 1950? Para você ter uma ideia da importância das consequências da indisciplina de passageiros em voo para a security das aeronaves, a Convenção de Tokyo de 1963, que trata da indisciplina de passageiros no âmbito do direito internacional privado, originou-se no projeto de um estudo inciado já em 1959, o qual foi conduzido pelo Comitê Legal da Organização da Aviação Civil Internacional – OACI, que é uma agência da Organização das Nações Unidas encarregada da organização internacional do transporte aéreo.
No princípio da década de 50, o gigante dos ares era o imbatível Boeing 377 Stratocruiser, o charmoso jumbo da década de 40, capaz de transportar com muito conforto até 114 passageiros e tripulantes! Se transportando uma centena de passageiros já era grande a preocupação com a disciplina, imagina-se nos dias de hoje, quando as aeronaves de transporte internacional não decolam com menos do triplo daquele “público”!
A frequência e o aumento da indisciplina não são privilégios de nenhum continente. No continente europeu, a EASA – Agência da União Europeia de Segurança de Voo lançou uma campanha publicitária para que as pessoas se manifestem contra ter um passageiro indisciplinado no seu voo: #notonmyflight.
Em Abril de 2024, a Organização da Aviação Civil Internacional – OACI reiterou seu pedido para que os Estados membros da agência adiram ao Protocolo de 2014 de Emenda à Convenção sobre Ofensas e Certos Outros Atos Cometidos a Bordo de Aeronaves, o Montréal Protocol 2014 ou a MP14, em resposta ao aumentao de incidentes causados por comportamento de unruly passenger em voos internacionais!
O Brasil assinou aquele protocolo de emenda, mas não o ratificou, ao contrário, por exemplo, de Portugal.
Os atos de indisciplina do passageiro, na técnica aeronáutica, caracterizam-se como uma questão de security, não de safety, porque se relacionam ao perigo deliberado, causado pela vontade ou comportamento humano intencional. Por vezes, fala-se que o comportamento disruptivo é relacionado à segurança operacional; porém, segurança operacional é o conceito de segurança safety ou security aplicado à operação aérea.
Realmente, ninguém é indisciplinado em voo “sem querer” ou “por acidente”; apenas os atos não-intencionais que comprometem a segurança aérea entram no domínio da doutrina safety.
“A cada 3 horas, um passageiro indisciplinado (unruly passenger) ameaça a segurança de voo.”
EASA
Indisciplina no direito internacional privado e no direito doméstico. Interpolação normativa no CBA
A indisciplina do passageiro recebeu atenção normativa no direito internacional privado através da Convenção de Tokyo. O Brasil aderiu quela convenção que, portanto, é parte do direito doméstico desde 1969 por força do Decreto-Lei nº 479/69. Todavia, suas normas sobre indisciplina de passageiros só podem ser aplicadas aos voos internacionais, de modo que não têm elas qualquer relação com o CBA, nem com os voos domésticos.
No espectro do direito nacional, até antes do advento da Lei do Voo Simples de 2022 (Lei Federal nº 14.368/2022), no direito aeronáutico brasileiro se aplicavam à indisciplina de passageiros os artigos 167 e 168 do CBA de 1986.
É da tradição legislativa aeronáutica do Brasil, desde seu primeiro Código do Ar de 1938, tratar da indisciplina do passageiro no âmbito das disposições normativas relativas aos poderes disciplinares do comandante da aeronave.
O Código de Aeronáutica de 1986 seguiu essa tradição. A Lei do Voo Simples complicou…
Agora, a partir de 2022, verifica-se uma superposição de normas no Código Brasileiro de Aeronáutica) que incidem sobre o mesmo assunto, a indisciplina do passageiro, que passa a ser tratada, então, como uma questão afeta ao contrado de transporte aéreo (Lei do Voo Simples) e, ao mesmo tempo, vinculada aos poderes disciplinadores do comandante da aeronave (tradição no direito aeronáutico)!
A Lei do Voo Simples (2022), por meio de quase cento e oitenta alterações ao Código de Aeronáutica de 1986, trouxe regras sobre a indisciplina de passageiros, criando, assim, uma interpolação, pois o tema já era tratado no capítulo destinado pelo CBA aos poderes do comandante e, agora, também está disciplinado no capítulo reservado ao contrato de transporte aéreo. Logo, os artigos 167 e 168 do CBA de 1986 terão de ser conciliados com o seu artigo 232.
A indisciplina do passageiro em uma nova perspectiva legal: Um evento na relação do contrato de transporte aéreo
Ao optar por introduzir a indisciplina do passageiro na relação contratual, além de criar aquela superposição inconveniente, a Lei do Voo Simples marca uma posição ambígua e problemática na relação de consumo, que tem contornos contratuais especiais dados pelo Cód. de Defesa do Consumidor.
Por isso, indisciplina de passageiro deveria continuar apenas onde tem estado há 88 anos: No plano da segurança da aeronave e na relação do passageiro com o comandante!
No sentido de nosso entendimento, lembramos o ANEXO 17 da OACI, que trata, justamente, dos atos de interferência ilícita na aviação, é que se ocupa dos atos de indisciplina do passageiro, não cuidando deles no plano da relação contratual com o transportador aéreo:
“Um passageiro que deixe de respeitar as regras de conduta em um aeroporto ou a bordo de uma aeronave, ou de seguir as instruções dos funcionários do aeroporto ou dos membros da tripulação, perturbando, deste modo, a boa ordem e a disciplina.”
Verifica-se, outrossim, que a lei brasileira (LF nº 14.368/2022), por considerar, erroneamente, a indisciplina do passageiro como um aspecto da relação comercial de transporte aéreo, também restringiu o seu escopo, dele excluindo a conduta do indisciplinado já no aeroporto, onde muitas vezes ele começa a criar problema e onde já deveria ser punido!
Como melhor explicamos à frente, a redação do artigo 232 do CBA, trazida pela Lei do Voo Simples, é tão defeituosa que seria melhor que não tivesse sido criada.
Regulamentação Administrativa da Autoridade de Aviação Civil
A ANAC ainda não produziu regulamentação sobre indisciplina de passageiro, como lhe foi ordenado pelo § 1º, do artigo 232 da lei sob comento.
Vejamos de perto alguns detalhes da Lei Federal nº 14.368/2022:
Art. 232. A pessoa transportada deve sujeitar-se às normas legais constantes do bilhete ou afixadas à vista dos usuários, abstendo-se de ato que cause incômodo ou prejuízo aos passageiros, danifique a aeronave, impeça ou dificulte a execução normal do serviço.
§ 1º A autoridade de aviação civil regulamentará o tratamento a ser dispensado ao passageiro indisciplinado, inclusive em relação às providências cabíveis.
§ 2º O prestador de serviços aéreos poderá deixar de vender, por até 12 (doze) meses, bilhete a passageiro que tenha praticado ato de indisciplina considerado gravíssimo, nos termos da regulamentação prevista no § 1º deste artigo. [blacklist ou lista negra]
(…)
§ 4º Os dados de identificação de passageiro que tenha praticado ato gravíssimo de indisciplina poderão ser compartilhados pelo prestador de serviços aéreos com seus congêneres, nos termos da regulamentação prevista no § 1º deste artigo. [blacklist sharing ou compartilhamento de lista negra]
Comparação entre o artigo 232 e o artigo 167, inc. I, do CBA
Na figura abaixo, comparamos o artigo 232 adicionado ao CBA e o pré-existente artigo 168:
Nota-se que a redação do artigo 168 é muito mais abrangente, o que permite à Agência ANAC uma regulamentação mais detalhada. As expressões “boa ordem”, “disciplina”, “pôr em risco a segurança da aeronave ou das pessoas e bens a bordo” são muito mais claras, inclusive, porque o artigo 167 se refere à “segurança”.
O CBA não precisava de uma lei “nova” sobre indisciplina, mas, simplesmente, de uma regulamentação da ANAC, o que não existe até hoje e não se sabe o porquê da omissão. Na verdade, para maior segurança, era necessária mesmo apenas uma lei para assegurar a criação da lista negra de passageiros indisciplinados e permitir o compartilhamento dela.
Conceito de passageiro indisciplinado da Agência ANAC
No quadro abaixo, apresentamos o conceito de passageiro indisciplinado da ANAC. Há problemas técnicos.
O Decreto nº 7.168/2010 foi revogado pelo Decreto nº 11.195/2022. É impróprio que a agência mantenha em seu sítio legislação revogada como referência de assunto de tal seriedade. Ademais, embora o conceito esteja alinhado com a orientação da ICAO, ele contraria a concepção do artigo 232, que não estende a indisciplina do passageiro à infraestrutura aeroportuária. Quanto ao Decreto 11.195/2022, que define o passageiro indisciplinado como: LXXVIII – passageiro indisciplinado – passageiro que não respeita as normas de conduta em um aeroporto ou a bordo de uma aeronave ou que não respeita as instruções do pessoal de aeroporto ou dos membros da tripulação e, por conseguinte, perturba a ordem e a disciplina no aeroporto ou a bordo da aeronave, encontra-se revogado pela Lei do Voo Simples no aspecto aqui tratado, definição legal de passageiro indisciplinado.
Impedimento de embarque por blacklisting e compartilhamento de dados
O impedimento de embarque por anterior conduta de indisciplina gravíssima (§ 1º do artigo 232, CBA) denomina-se, na prática europeia, de blacklisting. Como adiante explico, pessoalmente, considerando minha experiência na aviação civil, sou contrário a que as transportadoras aéreas ou mesmo a ANAC criem o blacklisting com base em sua própria experiência ou amparado por regulamentação da ANAC, sem prévia lei definindo o que é uma indisciplina gravíssima.
No continente europeu, Reino Unido e Estados Unidos, não existem leis sobre a lista negra e seu compartilhamento que, todavia, acontecem na prática das transportadoras aéreas. Porém, naqueles países, é eficiente o mecanismo de controle as autoridades de aviação civil, o que não é o caso da ANAC no Brasil.
As empresas aéreas, no Reino Unido, através da BATA, têm sido proactivas no sentido de banir temporária ou mesmo definitivamente passageiros disruptivos (indisciplinados). Nos Estados Unidos, onde a legislação sobre comportamento indisciplinado (disruptivo) de passageiro é tratado com severidade, a autoridade de aviação civil (FAA) prevê que possa o passageiro, como consequência de grave indisciplina, não ser mais elegível junto ao TSA. O TSA é um órgão que tem por missão proteger a aviação, de modo que pode escrutinar o comportamento dos passageiros.
A agência europeia EASA não promove uma blacklist de passageiros disruptivos, mas também é proactiva na repressão à indisciplina por meio de uma campanha massiva de conscientização.
O caso do passageiro no voo TP035 da TAP
No voo TP 035 da empresa TAP de Lisboa para o Ceará, em 21 de Agosto de 2017, um passageiro teve comportamento disruptivo, agredindo os demais passageiros e tripulantes com mordidas, o que obrigou o comandante a desviar o voo para Ilhas Canárias, a fim de que o passageiro indisciplinado fosse desembarcado.
Por causa daquele incidente, um passageiro que tinha embarque previsto na mesma aeronave no voo do Ceará de volta para Lisboa em conexão, já que depois seguiria para Oslo (Noruega), sofreu atrasos que lhe causaram transtornos.
Aquele passageiro entrou com uma ação contra a TAP na Comarca de Lisboa, tendo o processo sido enviado para o Tribunal da União Europeia para definir, naquele processo (Processo C‑74/19), se o anterior comportamento disruptivo grave do passageiro poderia ser considerado “circunstância extraordinária” para efeito de isentar a companhia aérea de indenizar seu outro passageiro, em razão do atraso de seu voo (do Ceará para Lisboa e, por conseguinte, a conexão de Lisboa para Oslo).
O Tribunal de Justiça da União Europeia julgou, naquele caso, LE contra Transporte Aéreos Portugueses S/A, Processo C-74/2019, em Acórdão de 11/06/2020, que a companhia aérea estava isenta de indenizar o passageiro prejudicado nos seguintes termos:
“O comportamento perturbador de um passageiro que justificou que o piloto comandante da aeronave desviasse o voo em causa para um aeroporto diferente do de chegada, para desembarcar esse passageiro e respectiva bagagem, está abrangido pelo conceito de circunstância extraordinária”…
Note, porém, a ressalva dos julgadores europeus:
“(…) a menos que a transportadora aérea operadora tenha contribuído para a ocorrência desse comportamento ou não tenha tomado as medidas adequadas tendo em consta os sinais precursores desse comportamento.”
Desconheço se há na jurisprudência brasileira algum caso similar ao julgado no Tribunal Europeu.
A ressalva contida naquele julgamento fortaleceu a tendência das empresas aéreas europeias de criar blacklists e compartilhá-las, pois, afinal, a leitura que se fez do julgamento levou a uma pergunta inquietante:
E se aquele mesmo passageiro expulso reaparecer em outro voo? E se houver intercorrências? Não seria o transportador aéreo considerado como “não tendo tomado as medidas adequadas” por não impedir o embarque?
Inexistência de reserva legal para regulamentação dos comportamentos indisciplinados
Não tenho dúvidas de que a autoridade aeroportuária não só pode como deve estabelecer um código de conduta no aeródromo, inclusive, destinado às seguranças security e safety. O mesmo pode ser feito pela agência ANAC. Todavia, quanto à agência ANAC, no que diz respeito ao ato de indisciplina gravíssimo, que enseja a inclusão na lista negra, há reserva legal do artigo 232, § 1º.
Contradictio in adjecto da LF nº 14.368/2022 (Lei do Voo Simples)
Por determinação da LF nº 14.368/2022, então, à luz do artigo 232, § 1º, a ANAC regulamentará o tratamento a ser dispensado ao passageiro indisciplinado, inclusive em relação às providências cabíveis.
Observe que a lei não diz que é para a ANAC estabelecer as regras de conduta, e sim as sanções aos descumprimentos das regras de conduta.
Agora, constatamos o “triângulo redondo” criado pela LF nº 14.368/2022.
Note que, no caput do artigo 232, a LF nº 14.368/2022 afirma que a pessoa transportada deve sujeitar-se às normas legais constantes do bilhete ou afixadas à vista dos usuários. Consequentemente, há uma reserva legal aqui:
Onde estão as normas legais que devem constar no bilhete ou afixadas à vista dos usuários?
Simplesmente, não existem ainda! Elas são normas legais que deverão descrever o que é ato que cause incômodo ou prejuízo aos passageiros, danifique a aeronave, impeça ou dificulte a execução normal do serviço.
Em outras palavras, onde não era preciso nenhuma lei, apenas regulamentação administrativa, a Lei do Voo Simples chegou para complicar com sua linguagem truncada!
Conclusão
A conclusão a que se chega é que a LF nº 14.368/2022 criou um arcabouço legal para a indisciplina de passageiro que não tem como ser executado legalmente, porque falta a lei definir as condutas de indisciplina, inclusive, a gravíssima.
Logo, não há sentido em a agência ANAC estabelecer as sanções para as indisciplinas à luz da LF nº 14.368/2022, que é uma norma em branco, pois previu e não descreveu as condutas a serem sancionadas.
O resultado é que empresas aéreas e ANAC podem estabelecer regras de conduta administrativas para passageiros, definindo quais são os atos que configuram indisciplina; todavia, a sanção do § 2º (O prestador de serviços aéreos poderá deixar de vender, por até 12 (doze) meses, bilhete a passageiro que tenha praticado ato de indisciplina considerado gravíssimo, nos termos da regulamentação prevista no § 1º deste artigo) não pode ser aplicada, nem a providência do § 4º (Os dados de identificação de passageiro que tenha praticado ato gravíssimo de indisciplina poderão ser compartilhados pelo prestador de serviços aéreos com seus congêneres, nos termos da regulamentação prevista no § 1º deste artigo), pela mesma razões: Não existe norma legal definindo o que é um ato gravíssimo de indisciplina.
