Estimated reading time: 6 minutos
Marco regulatório no Brasil
Quanto à instituição de um marco regulatório na aviação civil, os governos brasileiros, sucessivamente, desde a redemocratização do país e o seu primeiro governo civil com Collor (1990/1992), sempre foram ambíguos.
Para uma leitura sobre o marco regulatório da aviação civil, recomendo: O Marco Regulatório da Aviação Civil: Elementos para a Reforma do Código Brasileiro de Aeronáutica, de Victor Carvalho Pinto.
A princípio, desde a criação da ANAC, em 2005, a intenção do Governo Federal era deixar que o marco regulatório da aviação civil fosse elaborado por meio de resolução (ato administrativo) do CONAC. Dessa maneira, embora a agência existisse para regular a aviação, na prática, essa regulação ficaria a cargo do presidente da República. Um verdadeiro “passa-moleque” na ANAC que, na prática, não seria uma autarquia especial (agency), mas uma autarquia tradicional. Como já explicado, a orientação política do governo socialista de LULA (2005) era antagônica à descentralização regulatória federal de cunho neoliberal.
Essa intenção do Governo recebeu severas críticas de economistas e especialistas em regulação, pois a seriedade e a estabilidade que se exigem de um marco de regulação de infraestrutura requerem sua criação por lei, e não por ato administrativo. É que a lei é um instrumento normativo mais estável do que o ato administrativo (decreto), pois este depende apenas da vontade política do Presidente da República, enquanto a lei também depende do Congresso Nacional.
Com o acidente da GOL em 2006 e, depois, o da LATAM em 2007, houve fortes pressões emergentes nas relações de consumo, aliadas à necessidade de maior competitividade internacional do Brasil. A partir das Comissões formadas no Congresso, portanto, o Governo socialista de LULA foi emparedado. Importantes reformas pontuais no Código de Aeronáutica foram propostas, por exemplo, através do projeto de lei nº 2.453/07 (reforma do sistema de investigação e prevenção de acidente aeronáutico) e do projeto de lei nº 2.452/07, que “estabelece normas relativas à Política de Desenvolvimento da Aviação Civil; aumenta a participação do capital estrangeiro nas companhias aéreas; assegura direitos aos passageiros nos casos de atrasos, cancelamentos de voos e mudanças de itinerários; propõe a realização de leilão como forma de solucionar o “overbooking”; fixa limites para as multas a que estiverem sujeitas as empresas de transporte aéreo e revoga os prazos de prescrição de ações judiciais relacionadas a esses serviços”.
Para se ter ideia de como é truncada a infraestrutura de aviação civil, o anseio de abertura empresarial do transporte aéreo regular de passageiros ao capital estrangeiro, objeto das discussões no projeto de lei nº 2.452 de 2007, somente foi aprovado em 2019, por meio da Lei nº 13.842/2019. Vale dizer, 12 anos mais tarde, sob Jair Bolsonaro (2019/2022)! Justiça seja feita: Essa abertura foi capitaneada pela medida provisória (MP 863/2018), ao tempo do mandato de TEMER (2016/2018).
Nesse meio tempo, serenados os ânimos da crise aérea 2006/2007, o Presidente LULA baixou em 2009 o Decreto Federal nº 6.780, que estabeleceu a Política Nacional de Aviação Civil (PNAC), ou seja, o “marco regulatório da aviação civil do Brasil”, um documento nada confiável e que pode ser, a qualquer momento, revogado, pois é o decreto um simples ato administrativo normativo sem a segurança de uma lei. Aquele decreto está em vigor até hoje e parece uma missa em latim: Mesmo quem tem fé não entende.
Por isso, na prática, esse decreto é de nenhum efeito e de quase nenhuma legitimidade política, pois lhe falta a força do debate parlamentar. Na prática também, o PNAC vem sendo retalhado, por exemplo, por leis pontuais sobre marco regulatório, por exemplo, a Lei nº 13.842/2019 e a Lei nº 14.368/2022 (Lei do Voo Simples).
Quanto a desempenhar a agência de aviação civil (ANAC) o papel de entidade independente e implementadora de um marco civil da aviação civil, tal expectativa solapou de vez com a criação, no primeiro mandato de DILMA (2011/2014) – presidenta altamente antipática a qualquer autonomia da ANAC, desde quando era Chefe de Gabinete de LULA – da Secretaria de Aviação Civil (LF nº 12.462/11), porque esse órgão da administração direta, instituído dentro da Presidência da República, sugou grande parte de eventual poder de regulação econômica da autarquia especial da administração indireta, a ANAC.
De 2011 até os dias atuais, aquela Secretaria parece a “cama de Alice”, frase emprestada a Elio Gaspari (A Ditadura Encurralada), porque, a cada governo, aparece em um lugar diferente, mas sempre com a mesma função: cooptar as funções regulatórias maiores da ANAC!
Secretaria Nacional de Aviação Civil de 2011
De fato, a secretaria de aviação civil foi criada com o propósito de centralizar a regulação da aviação civil, politizando-a, ceifando cerce os poderes regulatórios da ANAC, pode-se concluir que jamais haverá um marco regulatório legal da aviação civil no Brasil, a ser implementado por uma agência guiada por ditames técnicos; a política no setor será determinada, administrativamente, como sempre foi, pelo Presidente da República.
Por outro lado, e por consequência, não existe, politicamente, o plano de se redigir um novo projeto de código de aeronáutica moderno, por exemplo, contemplando ferramentas regulatórias para a ação da ANAC na infraestrutura aeronáutica civil.
Atualmente, está revogado o artigo 181 do CBA, de modo que caiu a limitação à participação de capital estrangeiro em concessionária de serviço aéreo público, dispersando-se a política fechada e protecionista do setor aéreo, a chamada “velha política do setor aéreo”.
Embora tenha evoluído bastante e se modernizado, a política de aviação civil do Brasil, amoldada aos ditames da globalização, permanece sem um marco regulatório geral.
Conclusão
O marco regulatório da aviação civil esteve no ápice de seu debate em 2005/2006, anos em que se criou (Lei 11.182/2005) e instalou (Decreto 5.731/2006) a Agência Nacional de Aviação Civil. Porém, a crise aérea de 2006/2006, que principiou pelo acidente da GOL, em 29/09/2006, dois dias depois do primeiro aniversário da ANAC. Começaria ali um período sombrio da aviação brasileira, pontuada por crises e coincidências macabras. A meio do torvelinho, o Governo Federal (1º mandato de LULA, 2003/2006) se assenhoreou da agência, mandou-se para as calendas gregas o marco da aviação civil que, então, continuoua ser administrada centralizadamente pelo Governo Federal.
