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2005-2007: Tempos de Bruxas Soltas na Aviação do Brasil
Ressalvado o seu presente irretocável, o berço da ANAC (criada em 2005) navegou em uma correnteza de tragédias aéreas em 2006 e 2007, de corrupção, de crises políticas, de Comissões Parlamentares de Inquérito e de “apagão aéreo”. É a única agência cujo passado registra uma diretoria forçada a se demitir e um diretor preso pela Polícia Federal.
Esses eventos ocorreram na transição da “desregulamentação” para a “regulação” da aviação civil brasileira, quando o Departamento de Aviação Civil (DAC) do Comando da Aeronáutica, então extinto, transferia sua estrutura para a Agência Nacional de Aviação Civil, recém-criada.
Não existe uma explicação técnica que possa reunir, sob uma análise única, todas as “pontas soltas” dos eventos catastróficos de 2005 a 2007. Ombro a ombro com a corrupção e o descuido político, existiu um componente de azar: Uma espécie de “fator Santos-Dumont”, que liga, de um lado, a genialidade e bravura daquele brasileiro e, do outro, a sua falta de sorte e depressão…
Assim, já nos primeiros passos da autarquia especial, em sua “infância institucional”, a ANAC é confrontada, primeiro, com o acidente da GOL (09/2006); à esteira, vieram os transtornos na infraestrutura aeroportuária e no serviço do DECEA, o que desmoronou o moral do setor aeronáutico como um todo e levou à instalação de duas CPIs no Congresso Nacional.
Tempos das bruxas soltas nos céus brasileiros. Mas o brasileiro é um povo que não se abate e, ainda que tétrico o cenário no pano de fundo, nem tudo foi trágico e há lembranças engraçadas, por exemplo, quando a política e sexóloga Marta Suplicy, referindo-se às longas filas de espera dos brasileiros em aeroportos, simpaticamente e com as melhores intenções, aconselhou-nos a “relaxar e gozar”.
O fundo do poço da aviação civil brasileira aconteceu em 7 de Julho de 2007. Data inesquecível, quando o Airbus da TAM varou a pista 35 de Congonhas durante um pouso e saltou sobre a avenida Washington Luís, em pleno horário de pico. Sem dúvida, “tivemos sorte”. O potencial do acidente era muito maior caso ocorresse a explosão de um posto de gasolina, o que seria fatal para tantos veículos engarrafados nos logradouros ao redor. Nisso, vimos um fundamento para o adágio “Deus é brasileiro”!
Triste memória, mas que também traz à lembrança o engraçado e saudoso Ministro Waldir Pires, que tentava explicar os problemas da aviação brasileira comparando-a a um “pepino”.
Nesse mesmo contexto histórico, inesquecível ainda a cena de assessores presidenciais “comemorando”, com gestos obscenos, a possível causa do acidente da TAM estar relacionada a um problema de seus reversores, e não à falta de estrutura da pista.
Um dos aspectos mais intrigantes da observação histórica, ao menos da aviação civil brasileira, é que ela não se constitui de eventos que se desdobram num plano retilíneo, e sim num misterioso plano circular, no qual se verifica que as pessoas mudam, mas os fatos político-econômicos não.
Quando se olha para a CPI – Comissão Parlamentar de Inquérito da Câmara de 2007 (REQ nº 47/2007 – CPIAEREO, 08/05/2007 – para investigar as causas, consequências e responsáveis pela crise do sistema de tráfego aéreo brasileiro) e, depois, voltamos 47 anos no tempo, encontramos a RES nº 38/1960, 25/08/1960, CPI – Comissão Parlamentar de Inquérito (para investigar a aviação civil, principalmente os aspectos relacionados com a segurança dos voos). É surpreendente! Constata-se que os fatos são os mesmos!
Causa perplexidade porque, afinal, as pessoas que administravam a aviação em 1960 não estavam vivas em 2007! Ora, se as pessoas deixaram de existir, o que permaneceu o mesmo ao longo desse meio século, sem mudar? A mentalidade política equivocada. É ela que continuou a mesma e, por consequência, os fatos e as comissões que a investigam também.
Consequências Políticas da Crise Aérea de 2006-2007
Tanta discussão para que a ANAC fosse criada desde o Governo de Fernando Henrique Cardoso (1999) e, por fim, sua lei acabou sendo simplesmente “aprovada às pressas” na gestão do primeiro mandato de LULA (2005), sob pressão internacional.
O fato é que o advento da “crise no setor aéreo” de 2006-2007, marcada pelos dois maiores acidentes aéreos do Brasil (GOL e TAM), e apagão aéreo entre eles – com relação aos quais a ANAC (em 2005) não teve nenhuma relação causal -, serviu de pretexto para que o então Governo LULA passasse a tomar decisões de política federal tendentes à “captura” da agência, ou seja, de apoderamento de suas funções institucionais.
Infelizmente, a essa cooptação (manifestamente contra a Lei nº 11.182/05) acabou se acomodando o Congresso, tampouco se importou a sociedade, porque, talvez, naquela ocasião, a primeira diretoria da ANAC – nomeada pelo próprio Presidente LULA – vinha sendo acusada de ineficiência e corrupção.
As duas Comissões Parlamentares de Inquérito, que funcionaram concomitantemente, uma na Câmara e outra no Senado, abordaram questões de infraestrutura de aviação civil, trataram de temas importantes como a modernização legislativa do SIPAER (Sistema de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos do Capítulo VI, do Código de Aeronáutica), além de abordarem aspectos normativos anacrônicos do código; porém, não abriram caminho para a constituição do marco regulatório da aviação civil.
O Marquês de Pombal da Aviação Civil
Com a nomeação de Nelson Jobim para o Ministério da Defesa (Junho de 2007-Abril de 2011), a ANAC foi reduzida a um “departamento”. Desde junho de 2005, quando já era Ministra-Chefe da Casa Civil Dilma Rousseff era uma grande força política em Brasília contra a existência e, principalmente, a autonomia da ANAC.
Assim, ambos, Jobim e Dilma Rousseff (em que pesem as diferenças pessoais), uniram-se politicamente na demonstração pública de desprezo pela agência, com evidente comprometimento dos poderes administrativos legais dela. Houve declarações desairosas à ANAC pela imprensa, agendamento de reuniões em que a sua diretoria era hostilizada etc.
Jobim diz que autonomia da Anac gera problemas, conforme Fonte: Agência Câmara de Notícias. Assim, Jobim agia feito o déspota esclarecido que implementava, na prática, reformas para anular a lei da ANAC.
Na verdade, observando-se a acentuada trajetória institucional decadente da ANAC (a partir das crises de 2006/2007), legalmente, o passo definitivo para a captura da ANAC pelo governo federal foi a criação por Dilma Rousseff, já como Presidenta da República, da Secretaria Nacional de Aviação Civil, por meio da Medida Provisória nº 527/2011, a qual veio a se converter na Lei Federal nº 12.462/11.
A leitura do art. 24-D daquela lei constitui, na prática, o esvaziamento das atribuições regulatórias que a ANAC recebeu por força da Lei Federal nº 11.182/05. Ainda, incorre o art. 49 da lei em flagrante inconstitucionalidade por infringir texto expresso de norma de categoria legislativa diferenciada em relação à lei ordinária, a Lei Complementar 99/97.
Nada obstante tudo isso tenha se dado sob um Governo socialista, de “esquerda”, o que poderia até “justificar-se politicamente”, o fato é que a questão da falta de coerência da política brasileira com a aviação civil não tem “lado político”, porque veio o Governo TEMER (2016-2019), que não é “de esquerda”, e depois sobreveio o de BOLSONARO (2019-2022), que é “de direita”, e a Secretaria de Aviação Civil apenas “mudou de lugar” na estrutura presidencial, permanecedo como instrumento de substração institucional da ANAC.
Pois bem. A partir, portanto, das “competências” criadas pela MP nº 527/11 (convertida na Lei Federal nº 12.462/11) e recepcionadas por leis posteriores, os ministérios e os segundos escalões da estrutura administrativa federal direta criaram base normativa para permitir que o Presidente da República, diretamente, estabelecesse com seus ministros e secretários as diretrizes políticas de aviação civil.
Não há no Brasil, como dito, uma lei marco regulatória que estabeleça os parâmetros ou as diretrizes político-econômicas da aviação civil, nem no que diz respeito às concessões de exploração de serviços aéreos, nem relativamente à exploração indireta de serviços aeroportuários. Existem apenas decretos presidenciais, não leis regulatórias. Por exemplo, quanto ao CONAC – Conselho de Aviação Civil, que usurpa em parte as atribuições legais da ANAC: Decreto nº 3.564/00, o qual instituiu o Decreto nº 6.815/2009, Decreto nº 9.000/2017, Decreto nº 9.676/2019, Decreto nº 10.368/2020, Decreto nº 11.354/2023 e Decreto nº 12.293/2024 (relativamente à exploração aeroportuária, o Decreto nº 7.624/11).
Consequentemente, o disposto no art. 2º, da LF nº 11.182/05 (Art. 2º Compete à União, por intermédio da ANAC e nos termos das políticas estabelecidas pelos Poderes Executivo e Legislativo, regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária) ficou sem cumprimento e, portanto, continua a regulação aeronáutica a ser constituída de decretos, como sempre foi, e não pelas resoluções da agência. Resta, assim, à agência a função de mero executor daquelas normas administrativas federais da administração central, repita-se, em desacordo com a lei da ANAC.
Prevalece, assim, o “presidencialismo” normativo, como sempre foi, desde a República Velha, na aviação civil, cuja agência não tem força regulatória plena.
Conclusão
A crise aérea de 2006/2007 foi o pior momento da aviação civil brasileira, um período marcado pela transição do Departamento de Aviação Civil para a Agência Nacional Civil. Evidentemente, os acidentes da GOL e da LATAM poderiam ser evitados, se analisados isoladamente em suas causas; todavia, o que é mais impressionante é que os acidentes aconteceram em um contexto que não foi causado por ninguém, nem se pode atribuir a um fator desencadeante específico. Rolim Amaro (falecido em acidente aéreo em 8 de Julho de 2001) dizia que a aviação civil é feita de sorte e oportunidade. Sedutor o pensamento. O fato é que, ao menos quanto à sorte de Rolim Amaro na aviação e ao azar dela em 2006/2007, realmente, o fundador da TAM parece mesmo ter razão.
A criação da ANAC, enquanto agência reguladora, frustrou a expectativa de que o setor aeronáutico seria regulado com autonomia do Poder Executivo. Tal qual sempre, a aviação continua controlada politicamente bem de perto pelo Presidente da República e apenas no papel da lei tem sua regulação descentralizada.
