É na moldura histórica do peculiar ideal republicano militar brasileiro que se identifica a raiz militar do sistema de investigação e prevenção de acidentes aeronáuticos (SIPAER). E a grande pergunta final: Devemos desmilitarizar o SIPAER?
Introdução: O ideal republicano militar brasileiro
Sempre que um acidente aéreo de grandes proporções acontece, e o último ocorreu em 9 de Agosto de 2024 (Voo Voepass 2283), em Vinhedo (SP), as pessoas se perguntam porque o acidente é investigado por militares do Comando da Aeronáutica, integrantes de um órgão chamado CENIPA – Centro de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos, vinculado ao Estado-Maior da Aeronáutica e que é o centro do Sistema de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos.
A indagação torna-se ainda mais interessante quando as pessoas verificam que, junto à comissão investigadora militar brasileira, comparecem agentes creditados estrangeiros dos Estados Unidos, do Canadá, da Austrália ou da Europa que, em seus países, desempenham as mesmas atribuições investigatórias, mas são autoridades civis.
As razões que explicam por que a investigação dos acidentes aeronáuticos foi atribuída ao extinto Ministério da Aeronáutica (renomeado Comando da Aeronáutica pela Lei Complementar n.º 97/99) são de natureza político-histórica, ligadas ao perfil republicano do Brasil e da maioria das repúblicas chamadas latinas.
Um aspecto de grande interesse na observação política da república brasileira é como ela se comportou ao longo dos anos em comparação à república portuguesa, nação da qual a brasileira é filha.
Todos os sismos políticos de qualquer país envolvem as suas forças armadas, que são invariavelmente militares. Por exemplo, o fim da longa ditadura portuguesa (Estado Novo de 1926-1974) teve presença militar, embora passageira. Logo em seguida, a política portuguesa se reorganizou sem a tutela militar; veio a Constituição de 1976, firmou-se o parlamentarismo, Portugal integrou a então Comunidade Económica Europeia (1/1/1986), e assim tem sido desde então.
No Brasil, desde 15/11/1889, quando a República do Brasil nasceu de um golpe militar, o país passou por apenas dois períodos em que os militares não estavam no poder (nem tinham influência nele).
Se a República brasileira nasceu como uma República da Espada (pela presença militar), ao longo do tempo, continuou sendo uma República de farda. Durante a República Velha (1889-1930), os militares não participavam do poder, mas deram um golpe de Estado em 1930. Depois, os militares apoiaram Getúlio Vargas durante o Estado Novo, mas também deram um golpe nele e, na eleição de 1945, assumiram o poder com o General Dutra. Houve presidentes civis eleitos e, logo em 1964, outro golpe militar (o quarto). Em 1985, o país se redemocratizou. Em (2019-2023), tecnicamente, Bolsonaro foi um governo civil, mas estava fortemente influenciado por ideias militares, com militares no poder e terminou, como todos sabemos, com a ideia de que o Brasil deveria voltar a ter um modelo militar de República. Ou seja, vinte anos de militares no poder (1964-1985) e quase voltam ao poder em 2023, quarenta anos depois, conforme o que se idealizou: um quinto golpe.
É na moldura histórica do peculiar ideal republicano militar brasileiro que se identifica a raiz militar do sistema de investigação e prevenção de acidentes aeronáuticos (SIPAER). E a grande pergunta final: Devemos desmilitarizar o SIPAER?
2. Quando Getúlio Vargas assume o poder (1937-1945)
A aviação se firmou historicamente na França, por meio da navegação em balões no fim do século XVIII, com os irmãos Montgolfier. Cem anos depois, tendo por palco Paris, da dirigibilidade dos balões motorizados, logo se passou para as experiências com aeroplanos motorizados também, os aparelhos que hoje chamamos de aviões. A palavra vem do latim e, etimologicamente, significa “ave grande”. O alemão preferiu Flugzeug, “coisa que voa”, assim como o chinês.
No fim do século XIX, o balão já tinha despertado a atenção dos militares para uso de observação. O Brasil tentou usar balões para esse fim na Guerra do Paraguai, mas não deu certo. Enquanto os balões “flutuaram” calmamente por mais de cem anos, pouco se desenvolvendo, o aeroplano não. Rapidamente, a técnica do voo sustentado de asa fixa deu saltos e, entre 1900 e 1910, no Brasil, o Exército e a Marinha já se esforçavam para se aproximar dos europeus (especialmente dos franceses) e desenvolver escolas militares de aviação no país. A aviação civil, porém, ficou por algum tempo na condição de atividade arriscada e reservada a aventureiros. Foi a I Guerra Mundial (1914-1918) que catapultou a aviação, que então viu sua tecnologia militar adaptada a fins civis, como o transporte aéreo comercial.
A Primeira Guerra Mundial ocorreu no período do Brasil “cafeeiro” da República Velha. O estopim da II Guerra Mundial (1939-1945), porém, encontrou o Brasil em outra realidade: o Estado novo ditatorial de Getúlio Vargas e dos militares, por força dos quais ele assumiu o poder, tomado de Washington Luís (15/11/1926 a 24 de outubro de 1930).
É interessante notar a coincidência histórica, em que há um ponto de encontro entre duas visões tão diferentes da aviação. Washington Luís foi um presidente extremamente empenhado na regulação e no incentivo da navegação aérea, e sua visão de aviação era comercial, voltada ao transporte de bens e de pessoas. Tinha Washington Luís, a propósito, uma perspectiva diferente da própria oligarquia cafeeira que o cercava e que, por sua natureza, não valorizava politicamente o avião. Getúlio Vargas, porém, grande entusiasta da aviação e que muito por ela trabalhou, tinha uma visão muito distante da de Washington Luís. Vargas via o avião como uma arma de defesa nacional. Vale dizer que Washington Luís tinha mais afinidade com a ideia de avião que inspirava o próprio Santos-Dumont.
No Brasil, prevaleceu a visão getulista da aviação como instrumento de segurança nacional. Não era e não é errada a perspectiva de que a navegação aeronáutica é de interesse para a segurança do país; o problema é que esse ponto de vista, no Brasil, homogeneizou a aviação, militarizando-a por completo em termos de controle, organização e regulação. Por exemplo, não havia necessidade da intervenção de Getúlio Vargas na diretoria do Aeroclube do Brasil e a reestruturação dos aeroclubes do país pelo Decreto-Lei n.º 1.683, de 14/10/1939. Essa medida centralizou o controlo da aviação civil nas mãos do Estado e moldou as regras de liderança dessas instituições.
Em 1941, Getúlio Vargas criou o Ministério da Aeronáutica e lhe atribuiu o controle regulatório da aviação civil.
3. República Nova e o Sipaer
Para além do Estado Novo, quando, por golpe militar, teve início o período da Quarta República Brasileira (1945-1964), a ideia getulista de aviação, que abraçava plenamente os ideais militares republicanos, continuou viva.
Em 1948, quando o Brasil já havia internalizado a Convenção sobre Aviação Civil Internacional pelo Decreto n.º 21.713, de 27/08/1946, era necessário criar, na navegação aérea brasileira, o serviço de investigação e prevenção de acidentes aeronáuticos. Havia o modelo norte-americano do CAB (Civil Aeronautics Board), em vigor desde 1940. Todavia, o Brasil se manteve fiel à perspectiva centralizada de regulação da aviação civil e controlada por militares, de modo que a atividade de investigação e prevenção de acidentes aeronáuticos foi criada dentro da estrutura militar da aeronáutica, o Ministério da Aeronáutica, pelo regulamento então criado pelo Ten. Brigadeiro do Ar Armando Figueira Trompowsky de Almeida.
Desde então, a atividade de investigação e prevenção de acidentes aeronáuticos se desenvolveu dentro do Ministério da Aeronáutica, resistindo às mudanças políticas implementadas em 1985, haja vista que, no Código de Aeronáutica de 1986, o Sipaer (Sistema de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos) continuou no Ministério da Aeronáutica, como, aliás, toda a regulação da infraestrutura aeronáutica brasileira permaneceu militarizada, tal qual havia sido feito por Getúlio Vargas em 1941. Em um giro de palavras, a redemocratização de 1985 não alterou a visão republicana militar do Brasil.
4. Um Sipaer longe da lei
Desde 1932, o Brasil possui uma sistematização codificada de navegação aérea. Porém, a partir de 1966, quando foi editada, em plena ditadura militar, a segunda sistematização legal da navegação aérea do país, por meio do segundo Código do Ar, o Sipaer, simplesmente não foi incluído no Código do Ar. Foi um contrassenso. Esperava-se que a lei que sistematiza toda a infraestrutura aeronáutica civil e militar do país abrangesse um aspecto tão relevante para a sua segurança, a atividade de investigação e prevenção de acidentes aéreos. A razão da ausência do Sipaer do Código do Ar de 1966 foi política: o receio dos militares de haver uma “politização” do Sipaer no Congresso, caso a inclusão dele no Código do Ar ocorresse. Na realidade, o Ministério da Aeronáutica sempre temeu a interferência política na regulação da investigação do acidente aéreo.
De certa maneira, em 1985, quando o então Presidente José Sarney enviou ao Congresso o projeto do novo (terceiro) código de aeronáutica do Brasil, o projeto retornou de lá com emendas políticas e sem sentido, próprias de quem dá palpite em aviação sem entender de avião, por exemplo, a inclusão no artigo 86 de uma comissão de investigação permanente e com presença sindical.
Assim, constatamos que a natureza militar do hoje SIPAER é resultado de um vetor político republicano brasileiro muito antigo, que nasceu com a Proclamação da República em 1889, e que tem perdurado ao longo dos anos. Porém, em 1999, a política brasileira estava propícia a desmilitarização do Sipaer, o que não aconteceu.
5. Lei Complementar 97/1999
A Constituição Federal de 1988 usa o termo “navegação aérea” (art. 21, XII, c), e não “infraestrutura aeronáutica”, para designar o setor de transporte aéreo no país. A nível infraconstitucional, a polissemia em torno da infraestrutura aeronáutica é tal que não é possível saber do que se trata fora do contexto normativo. Mas o que fica claro é que o Constituinte torna a navegação aérea federalizada, não militarizada. Por outro lado, é certo que o artigo 142, § 1º, da CF estipula que o emprego das Forças Armadas seja disciplinado por lei complementar.
Quando Fernando Henrique Cardoso se tornou presidente (1995-2002) e o neoliberalismo atingiu seu auge de influência no Estado brasileiro, a desestatização e a desregulamentação introduzidas por Fernando Collor de Mello (1990-1992) foram aceleradas a ponto de, mesmo dentro de um governo de esquerda como o de Lula (2003-2011), a concepção de mercado de setores de infraestrutura forçou sua passagem como uma locomotiva que nada podia parar. Telecomunicações, eletricidade, mineração foram setores que não apresentaram problemas graves. Mas a aviação é um setor, realmente, esquisito no Brasil e apresentou uma resistência absurda à desregulamentação cujo caminho tinha sido pavimentado pela Lei Complementar nº 97/1999; tanto é que o projeto de lei da ANAC (nº 3.846/2000), de 2000, só foi aprovado cinco anos depois, por pressão internacional.
A LC 97/1999 também deixou o caminho aberto para a transferência do SIPAER do então Comando da Aeronáutica para o setor civil. Todavia, o assunto não despertava interesse. A investigação de acidentes aéreos é altamente especializada, absolutamente técnica, envolve enormes complicações políticas e governamentais e não é economicamente viável para o setor privado, de modo que, realmente, uma “desregulamentação” da investigação de acidentes aéreos, transferindo-a do Comando da Aeronáutica para uma agência, não fazia sentido, nem para o setor privado, nem para o governo civil.
Afinal, quem quer saber de acidente aéreo?
Por consequência, se é verdade que a militarização do serviço de investigação e prevenção de acidentes aeronáuticos, em 1948, deve-se a um vetor político que se enraizou no Brasil desde a Proclamação da República, em 1889, o fato é que, a partir de 1999, o caminho da remoção do Sipaer do Comando da Aeronáutica para o governo civil ficou livre, mas não houve interesse do setor de infraestrutura aeronáutico pela organização e regulação do Sipaer.
6. Pode o Sipaer ser desmilitarizado?
O serviço de investigação e prevenção de acidentes aeronáuticos, que integra o sistema de mesmo nome, é legalmente categorizado, no âmbito do Comando da Aeronáutica, como um serviço de atribuição subsidiária particular (art. 18). Legalmente, a atividade do Sipaer está capitulada no inc. IV, da LC 97/1999.
Seguindo a redação literal da lei, sem nova lei complementar, o serviço Sipaer só pode ser atribuído à ANAC. Logo, a desmilitarização do Sipaer e sua transferência a qualquer outro órgão ou agência dependem, primeiro, de autorização por lei complementar.
Transferir o Sipaer do Comando da Aeronáutica para a Agência Nacional de Aviação Civil e extinguir o CENIPA, como ocorreu em 2005, quando foi extinto o Departamento de Aviação Civil (DAC) e transferido o SAC (Sistema de Aviação Civil) para aquela agência, é uma operação política impensável e que não traria nenhum benefício público. Contudo, legalmente, é possível a desmilitarização e a transferência imediata do Sipaer apenas para a ANAC.
7. Deve o Sipaer ser desmilitarizado?
Nada justifica ou recomenda que o Sipaer seja desmilitarizado, porque “ser aquele serviço militarizado” em nada o prejudica, talvez, muito pelo contrário.
A transferência do serviço Sipaer para a ANAC (ou para qualquer outro órgão) implicaria riscos graves e custos elevadíssimos, além de uma séria exposição do serviço à corrupção e cooptação, exatamente como a experiência com a transferência do SAC – serviço de aviação civil – provou em 2005-2006.
A razão da militarização do Sipaer no Brasil, assim como da sua não militarização em outros países, como os Estados Unidos, a Austrália e o Canadá, prende-se a razões político-históricas passadas, mas também a questões cívicas e culturais atuais que lhe dão ratio essendi. Essa razão de ser repousa na visão de Estado e, por consequência, na relação dos cidadãos com o Poder Público. Naqueles países da família anglo-saxã do direito, a autoridade pública goza de muito respeito, mas também é efetivamente considerada um servidor do povo no mais alto grau, de modo que a fiscalização das autoridades é muito intensa e eficaz. Semanalmente, lemos no The Law Gazette, da Inglaterra, sobre punições públicas a juízes e magistrados por razões que, em países com outra cultura pública do Poder Público, passariam totalmente despercebidas. Por exemplo, nesta semana (14/09/2026), a magistrada Lisa Peters foi punida pelo Judicial Conduct Investigations Office por se identificar, fora do contexto de trabalho, em e-mail, como magistrada.
Está evidenciado que as agências do direito americano, que são órgãos reguladores autônomos de Estado e atuantes politicamente de forma isenta, não funcionam em países com forte tradição política centralizadora, dominância do Chefe do Executivo em todos os aspectos da administração pública e inversão da relação de serviência na relação cidadão-autoridade pública.
7.1 Conclusão
A experiência com a ANAC foi absolutamente negativa. Os aspectos positivos da aviação civil que existem hoje e não existiam no tempo do DAC resultam da tecnologia (inexistente em 2005) e de investimentos (que não eram feitos no DAC).
A transferência do SAC para a agência foi complicada. Houve comprovada corrupção na agência, demissões de diretores, prisão de um deles e interferência direta do Executivo federal na agência, por exemplo, em 2007, pelo Ministro da Defesa Jobim. Qual é o sentido de se instalar uma agência em março de 2006 (Decreto n.º 5.731/2006) e, em setembro de 2007, o Ministro da Defesa Jobim declarar que “autonomia da Anac gera problemas“? E como se pode equacionar, tecnicamente, a afirmação de que “A autonomia da agência depende do setor. A autonomia da Anatel funciona bem, mas temos problemas na aviação civil.” (Fonte: Agência Câmara de Notícias)
A transferência do sistema de aviação civil do DAC para a ANAC não se deu apenas com a troca de nome numa caixa de correspondência. Houve milhares de reais envolvidos na instalação e na operacionalização da agência para, então, um ano depois, a ANAC ser reduzida ao papel que o DAC já tinha?
E, em 2011, definitivamente, houve a captura da ANAC, quando a Secretaria de Aviação Civil deixou de ser um órgão específico singular do Ministério da Defesa para se tornar, em 10/05, pelo Decreto nº 7.476, um alto cargo do Executivo junto à Presidência, no qual se centralizou o controle de todo o poder regulatório da agência. E tem sido assim desde então, inclusive desvinculando a agência do Ministério da Defesa por lei ordinária, contrariando expressa determinação da LC 97/99, em uma operação normalizada sob a expressão “contrabando legislativo” ou “jabuti” (sic).
Sem dúvida, portanto, manter o CENIPA no Comando da Aeronáutica e, por consequência, o Sipaer é, na realidade brasileira, o melhor para a investigação e a prevenção de acidentes aeronáuticos.
