O maior problema da Resolução da ANAC sobre passageiros indisciplinados não é a Resolução da ANAC, mas quem vai aplicar a Resolução da ANAC.
Para uma discussão mais detalhada da Resolução da Indisciplina do Passageiro brasileiro: Resolução 800 da ANAC: Indisciplina e Reserva Legal
1. Introdução
A Resolução 800/2026 da ANAC está em vigor e seu propósito é, por meio de punições, evitar riscos à segurança aeronáutica (security) e transtornos no serviço de transporte aéreo público de passageiros decorrentes do mau comportamento de alguns passageiros. A intenção da regulação é excelente. Mas a regulamentação “do tratamento a ser dispensado ao passageiro indisciplinado e das providências cabíveis” era necessária? E essa regulamentação atende às exigências legais?
A resolução nasce em uma encruzilhada legal onde se encontram os caminhos do Código de Defesa do Consumidor, do Código Brasileiro de Aeronáutica e da Lei da Agência Nacional de Aviação.
Verifica-se, assim, a delicadeza da questão de uma resolução tratar de um assunto naquela confluência legal.
A propósito da leitura sobre impedimento ao embarque de passageiro: [impedimento comercial ao embarque] – [impedimento ao embarque] – [passageiro indisciplinado]
2. A natureza do transporte aéreo: Doméstico e regular
A Res. 800 aplica-se apenas ao transporte doméstico regular, com exclusão do transporte internacional, que trata da indisciplina do passageiro por meio de convenção própria: a Convenção de Tóquio de 1963.
A Res. 800 não se aplica ao transporte aéreo não regular, como voos de instrução e de transporte executivo. A Res. 800 se refere a “aeroporto”, quando poderia ter se referido ao termo genérico, aeródromo.
O voo de conexão internacional é abrangido pela Res. 800, mas a Res. 800 aplica-se apenas ao segmento doméstico dele.
3. Conceito do ato de indisciplina
“Consideram atos de indisciplina aqueles que violam, desrespeitam ou comprometem a segurança, a ordem ou a dignidade de pessoas, praticados nas dependências de aeroporto ou a bordo de aeronave”.
O conceito, que se encontra no art. 2.º, traz uma informação importante: onde ou em que locais a conduta de um passageiro pode configurar um ato de indisciplina, nas dependências do aeroporto ou a bordo de aeronave.
3.1 Disciplina: Róis de atos de indisciplina e não-taxatividade
O que é disciplina? Esse termo tem um sentido específico no direito administrativo, e o seu entendimento pressupõe, de um lado, a existência de um estatuto de conduta exigida ou proibida e, do outro, uma autoridade que exercer o poder fiscalizar o cumprimento das regras estatutárias.
O ANEXO I da Resolução apresenta o estatuto de condutas. O inciso I descreve os atos de indisciplina “em solo“, ao passo que o inciso II tipifica o rol de “atos de indisciplina” a bordo de aeronave. Esses dois róis são considerados exemplificativos. Mas, exemplificativos para quem? Podem operadores aéreos e de aeródromo adotar condutas não descritas na resolução? Aparentemente, seriam ilegais as condutas de indisciplina leve dos incisos I e II não tipificadas pela ANAC, de modo que se deve ter por inexistentes tais cláusulas. As tipificações são de natureza numerus apertus.
A Res. 800 não esclarece a questão (importante) da não taxatividade dos atos de indisciplina dos róis I e II, nem indica quem pode criar tipos de atos de indisciplina de natureza exemplificativa.
Pensamos que apenas a agência pode tipificar “as infrações à legislação de aviação civil, bem como definir as respectivas sanções e providências administrativas aplicáveis a cada conduta infracional e o processo de apuração e de julgamento”, ao abrigo do inc. LIII, do art. 8.º, da Lei n.º 11.182/2005 (Lei da ANAC). Não parece, por outro lado, que esse poder possa ser pela agência outorgado a terceiros, porque se trata de um poder típico da agência, a de produzir normas de conduta por expressa permissão legal. O próprio inc. LIII, do art. 8º da Lei n.º 11.182/2005 já estabelece uma delegação de lei ao agente administrativo, que, por sua vez, não pode repassá-la a terceiros, ou seja, subdelegar sem ordem legal.
O Anexo I classifica nos incisos III, IV e VI os atos de indisciplina que considera graves (a bordo de aeronave ou no aeroporto), gravíssimos (a bordo de aeronave) e passíveis de suspensão do acesso ao transporte aéreo pelo prazo de seis meses e, ainda, as indisciplinas gravíssimas (a bordo de aeronave) e passíveis de suspensão do acesso ao transporte aéreo pelo prazo de doze meses.
4. Tratamento a ser dispensado ao passageiro indisciplinado
O art. 3.º da Res. 800 é sofrível.
No século XIV, viveu um frade franciscano chamado William de Ockham, a quem se atribui o “princípio da navalha”, também chamado de princípio da parcimônia, que se aplica à investigação heurística e estabelece que devemos procurar o caminho da simplicidade e evitar “múltiplas explicações” quando um fato pode ser compreendido pela forma mais simples.
Ora, aquele artigo é totalmente desnecessário e recorre excessivamente a explicações, tornando complexa uma situação simples. Diante de um passageiro que age indisciplinadamente, aquela sequência descritiva de atitudes dos incisos I a VI é um exemplo de desnecessidade.
4.1 Encerrar o contrato de transporte, nos casos de ato de indisciplina de nível grave ou gravíssimo
O § 1º do inciso I do artigo 3.º estipula que o operador aéreo pode “encerrar o contrato de transporte”, nos casos de indisciplina de nível grave ou gravíssimo.
O artigo 3.º § 1.º, do inc. I, permite que o operador aéreo possa “encerrar o contrato de transporte”, impedindo o embarque do passageiro que pratica violência física contra funcionários dos operadores aéreos e ou contra os funcionários de aeródromo que estiverem no exercício de suas funções.
O impedimento ao embarque por indisciplina já era passível de ser imposto ao passageiro por aplicação do inciso II, do artigo 168 do CBA, o qual estatui que o comandante pode tomar as medidas necessárias à proteção da aeronave e das pessoas ou bens transportados, passo que o desembarque também tem sua previsão no inciso I daquele mesmo artigo.
Logo, o artigo 3.º § 1.º, do inc. I fez a previsão de impedimento de embarque e de desembarque que, desde 1986, estão previstos no CBA e são registrados pelo Comandante no Diário de Bordo, sem necessidade de usar o termo estranho de “encerrar o contrato” (rectius: rescindir).
A novidade é que o poder de impedir o embarque e a ordem de desembarque poderão ser exercidos por outro preposto do operador aéreo, provavelmente, o gerente da loja no aeroporto. Considera esse poder muito complicado na prática. Muito provavelmente os prepostos dos operadores não serão treinados, nem instruídos sobre a resolução, havendo risco de uso abusivo da resolução, por exemplo, por simples e acalorada desinteligência comercial.
É sempre necessário pontuar que a palavra INDISCIPLINADO é complicada. A Convenção da ICAO se refere ao passageiro disruptivo, o que é mais apropriado. No Common Law, usa-se o unruly, que denota o passageiro que descumpre as regras. Indisciplinado tem um sentido de obediência hierárquica que, definitivamente, não se aplica, especialmente, nas dependências do aeroporto com relação ao contrato de transporte. Indisciplinado é uma palavra imprópria tecnicamente e que pode ensejar interpretações, como dito, de subordinação hierárquica. Essa subordinação hierárquica, que já existia no direito marítimo, foi muito bem transplantada no começo do século passado para a navegação aérea, mas ela estava vinculada ao comandante da aeronave, quando então, sim, teria mais cabimento, inclusive, dentro de uma hermenêutica histórica.
4.2 suspensão de acesso ao transporte aéreo
No caso das indisciplinas categorizadas como gravíssimas (incisos IV e V), além do impedimento ao embarque ou do desembarque, como medida imediata adicional decorrente do “encerrar o contrato” (rectius: rescindir), o operador aéreo pode “aplicar suspensão de acesso ao transporte aéreo”.
A medida é dura e me parece constitucional. Porém, deverá sua aplicação indevida ou abusiva gerar reação legal proporcional contra o operador de transporte aéreo e seu preposto.
5. Devido processo legal
A resolução afirma que o passageiro deve ter direito à ampla defesa (artigo 6.º, § 2.º) e que a “análise” do ato de indisciplina gravíssima é feita pelo próprio operador aéreo (artigo 6.º, § 1.º, incisos I e II), que também aplicará a medida.
Aqui, temos um problema: o julgador é parte interessada.
Mesmo em nível administrativo, deve ser assegurado o mínimo de imparcialidade do julgador, sob pena de infringir a própria ampla defesa garantida no artigo 6.º, § 2.º.
O cenário ideal é o transportador aéreo aplicar a medida, imediatamente ou no prazo de cinco dias (art. 8.º, caput), e comunicar o passageiro indisciplinado (§ 1.º do art. 8.º). Se o passageiro apresentar uma reclamação (do § 1.º do art. 8.º), deve o transportador aéreo responsável pela aplicação da medida encaminhar a documentação em suporte digital do artigo 5.º para proceder de acordo com os §§ 3.º e 4º da resolução.
Será importante, para a legalidade da aplicação da medida de suspensão e de seu subsequente compartilhamento, a estruturação dos contratos eletrônicos daqui em diante.
Ao realizar a venda do bilhete aéreo pela internet, o operador de transporte aéreo deve criar um ambiente específico no qual o passageiro é cientificado da resolução e das condutas tipificadas no seu Anexo I. Em seguida, o passageiro deve fornecer uma identificação específica para fins de aplicação da resolução e indicar como será comunicado, eletronicamente, em caso de punição de suspensão.
Se o operador de transporte aéreo não se organizar com uma estrutura de TI no momento da venda do bilhete e com uma estrutura de compliance legal eficaz, não só a resolução não atingirá os seus propósitos, como também haverá mais uma porta aberta a litígios contra o transportador aéreo.
No Direito Administrativo, a atuação de uma autoridade julgadora que também figura como vítima ou diretamente afetada pelos fatos investigados gera uma evidente quebra dos princípios da impessoalidade e da imparcialidade, violando as garantias constitucionais do devido processo legal e da ampla defesa.
5.1 Lei n.º 9.784/1999
A Resolução n.º 800/2026 da ANAC, ao instituir o processo administrativo disciplinar do passageiro, não pode afastar-se da legislação federal de regência sobre o tema. Trata-se da Lei Federal n.º 9.784, de 29 de janeiro de 1999, a qual estabelece que:
Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que: I – tenha interesse direto ou indireto na matéria;
Ora, o operador de transporte aéreo tem um contrato de transporte com o passageiro e, de certa forma, esteve envolvido nos fatos que geraram a indisciplina do passageiro, seja dentro ou fora da aeronave. Obviamente, é de interesse da empresa que o “encerramento do contrato de transporte” e a subsequente medida de suspensão que ela mesma aplicou ao passageiro sejam ratificados, pois atendem diretamente aos seus interesses econômicos.
Por isso, considerando a iniciativa normativa da ANAC, e levando em conta a questão da legalidade envolvida no banimento do passageiro, seria uma medida altamente relevante para os transportadores aéreos a “terceirização técnica” da análise dos passageiros punidos.
6. Processo administrativo sancionador
A agência ANAC prevê o processo administrativo sancionador apenas para a cobrança da multa, o que causa estranheza, pois se haverá um processo sancionador da multa, poderia haver também abranger a sanção de banimento.
7. Experiência Indiana
Não conheço um ato administrativo no mundo semelhante à Resolução nº 800/2026 da ANAC, senão na Índia.
Na Índia, a CAR Seção 3 – Transporte Aéreo, Série M, Parte VI (intitulada originalmente como CAR Section 3 – Air Transport, Series M Part VI on “Handling of Unruly / Disruptive Passengers”), emitida pela DGCA, também estabelece um procedimento administrativo para a apuração e a categorização da conduta disruptiva do passageiro.
Trata-se da Parte VI (Part VI), o capítulo dedicado exclusivamente à punição de passageiros disruptivos.
Os fatos da indisciplina não são, portanto, julgados pelo transportador aéreo, mas por uma comissão.
A companhia aérea cria um comitê interno, liderado por um juiz aposentado, para investigar o caso. Se for culpado, o nome do passageiro é incluído em uma lista nacional de exclusão, o que o impede de voar com outras companhias aéreas no país. Ou seja, as regras da DGCA exigem que a companhia aérea forme um comitê interno, composto por um juiz distrital aposentado, de sessões, como presidente, um representante de outra companhia aérea e um representante de associação de passageiros, ou um oficial aposentado do Fórum de Solução de Disputas de Consumidores.
Esse sistema é criticado pelas companhias aéreas por ser complexo (fonte: The Hindu)
