O maior problema da Resolução da ANAC sobre passageiros indisciplinados não é a Resolução da ANAC, mas quem vai aplicar a Resolução da ANAC.
1. Introdução
A Resolução 800/2026 da ANAC está em vigor e o seu propósito é, pela punição, evitar riscos à segurança aeronáutica (security) e transtornos no serviço de transporte aéreo público de passageiros pelo mau comportamento de alguns daqueles passageiros. A intenção da regulação é excelente. Mas, a regulamentação “do tratamento a ser dispensado ao passageiro indisciplinado e as providências cabíveis” era necessária? E essa regulamentação atende às exigências legais?
A resolução nasce em uma encruzilhada legal onde se encontram os caminhos do Código de Defesa do Consumidor, do Código Brasileiro de Aeronáutica e da Lei da Agência Nacional de Aviação.
Verifica-se, assim, a delicadeza da questão de uma resolução tratar de um assunto naquela confluência legal.
A propósito da leitura sobre impedimento ao embarque de passageiro: [impedimento comercial ao embarque] – [impedimento ao embarque] – [passageiro indisciplinado]
2. A natureza do transporte aéreo: Doméstico e regular
A Res. 800 se aplica apenas ao transporte regular doméstico, portanto, com exclusão do transporte internacional, que trata da indisciplina do passageiro por meio de convenção própria: a Convenção de Tóquio de 1963.
A Res. 800 não se aplica ao transporte aéreo não regular, como voos de instrução e de transporte executivo. A Res. 800 se refere a “aeroporto”, quando poderia ter se referido ao termo genérico, aeródromo.
O voo de conexão internacional é abrangido pela Res. 800, mas é aplicável apenas ao segmento doméstico dele.
3. Conceito do ato de indisciplina
“Consideram atos de indisciplina aqueles que violam, desrespeitam ou comprometem a segurança, a ordem ou a dignidade de pessoas, praticados nas dependências de aeroporto ou a bordo de aeronave”.
O conceito, que se encontra no art. 2.º, traz uma informação importante: onde ou em que locais a conduta de um passageiro pode configurar um ato de indisciplina, nas dependências do aeroporto ou a bordo de aeronave.
3.1 Disciplina: Róis de atos de indisciplina e não-taxatividade
O que é disciplina? Esse termo tem um sentido específico no direito administrativo, e o seu entendimento pressupõe, de um lado, a existência de um estatuto de conduta exigida ou proibida e, do outro, uma autoridade que exercer o poder fiscalizar o cumprimento das regras estatutárias.
O ANEXO I da Resolução apresenta o estatuto de condutas. O inciso I descreve os atos de indisciplina “em solo“, ao passo que o inciso II tipifica o rol de “atos de indisciplina” a bordo de aeronave. Esses dois róis são considerados exemplificativos.
A Res. 800 não esclarece a questão (importante) da não taxatividade dos atos de indisciplina dos róis I e II, nem indica quem pode criar tipos de atos de indisciplina de natureza exemplificativa.
Pensamos que apenas a agência pode tipificar “as infrações à legislação de aviação civil, bem como definir as respectivas sanções e providências administrativas aplicáveis a cada conduta infracional e o processo de apuração e de julgamento”, ao abrigo do inc. LIII, do art. 8.º, da Lei n.º 11.182/2005 (Lei da ANAC). Não parece, por outro lado, que esse poder possa ser pela agência outorgado a terceiros, porque se trata de um poder típico da agência, a de produzir normas de conduta por expressa permissão legal. Então, o próprio inc. LIII, do art. 8. O 8.º da Lei n.º 11.182/2005 já estabelece uma delegação de lei ao agente administrativo, que, por sua vez, não pode repassá-la a terceiros, ou seja, subdelegar sem ordem legal.
O Anexo I classifica nos incisos III, IV e VI os atos de indisciplina que considera graves (a bordo de aeronave ou no aeroporto), gravíssimos (pressupomos a bordo de aeronave) e passíveis de suspensão do acesso ao transporte aéreo pelo prazo de seis meses e gravíssimos (pressupomos também a bordo de aeronave) e passíveis de suspensão do acesso ao transporte aéreo pelo prazo de doze meses.
4. Tratamento a ser dispensado ao passageiro indisciplinado
O art. 3.º da Res. 800 é sofrível.
No século XIV, viveu um frade franciscano chamado William de Ockham, a quem se atribui o “princípio da navalha”, também chamado de princípio da parcimônia, que se aplica à investigação heurística e estabelece que devemos procurar o caminho da simplicidade e evitar “múltiplas explicações” quando um fato pode ser compreendido pela forma mais simples.
Ora, aquele artigo é totalmente desnecessário e recorre excessivamente a explicações, tornando complexa uma situação simples. Diante de um passageiro que age indisciplinadamente, aquela sequência descritiva de atitudes dos incisos I a VI é um exemplo de desnecessidade.
4.1 Encerrar o contrato de transporte, nos casos de ato de indisciplina de nível grave ou gravíssimo
O § 1º do inciso I do artigo 3.º estipula que o operador aéreo pode “encerrar o contrato de transporte”, nos casos de indisciplina de nível grave ou gravíssimo.
O artigo 3.º § 1.º, do inc. I, permite que o operador aéreo e o operador do aeródromo possam “encerrar o contrato de transporte”, impedindo o embarque do passageiro que pratica violência física contra funcionários dos operadores aéreos e de aeródromo que estiverem no exercício de suas funções.
O impedimento ao embarque por indisciplina já era passível de ser imposto ao passageiro por aplicação do inciso II, do artigo 168 do CBA, o qual estatui que o comandante pode tomar as medidas necessárias à proteção da aeronave e das pessoas ou bens transportados, passo que o desembarque também tem sua previsão no inciso I daquele mesmo artigo.
Logo, o artigo 3.º § 1.º, do inc. I fez a previsão de impedimento de embarque e de desembarque que, desde 1986, estão previstos no CBA e são registrados pelo Comandante no Diário de Bordo, sem necessidade de usar o termo estranho de “encerrar o contrato” (rectius: rescindir).
A novidade é que o poder de impedir o embarque e a ordem de desembarque poderão ser exercidos por outro preposto do operador aéreo, provavelmente, o gerente da loja no aeroporto.
4.2 suspensão de acesso ao transporte aéreo
No caso das indisciplinas categorizadas como gravíssimas (incisos IV e V), além do impedimento ao embarque ou do desembarque, como medida imediata adicional decorrente do “encerrar o contrato” (rectius: rescindir), o operador aéreo pode “aplicar suspensão de acesso ao transporte aéreo”.
A medida é dura e me parece constitucional. Porém, deverá sua aplicação indevida ou abusiva gerar reação legal proporcional contra o operador de transporte aéreo e seu preposto.
5. Devido processo legal
A resolução afirma que o passageiro deve ter direito à ampla defesa (artigo 6.º, § 2.º) e que a “análise” do ato de indisciplina gravíssima é feita pelo próprio operador aéreo (artigo 6.º, § 1.º, incisos I e II), que também aplicará a medida.
Aqui, temos um problema: o julgador é parte interessada.
Mesmo em nível administrativo, deve ser assegurado o mínimo de imparcialidade do julgador, sob pena de infringir a própria ampla defesa garantida no artigo 6.º, § 2.º.
O cenário ideal é o transportador aéreo aplicar a medida, imediatamente ou no prazo de cinco dias (art. 8.º, caput), e comunicar o passageiro indisciplinado (§ 1.º do art. 8.º). Se o passageiro apresentar uma reclamação (do § 1.º do art. 8.º), deve o transportador aéreo responsável pela aplicação da medida encaminhar a documentação em suporte digital do artigo 5.º para proceder de acordo com os §§ 3.º e 4º da resolução.
Será importante, para a legalidade da aplicação da medida de suspensão e de seu subsequente compartilhamento, a estruturação dos contratos eletrônicos daqui em diante.
Ao realizar a venda do bilhete aéreo pela internet, o operador de transporte aéreo deve criar um ambiente específico no qual o passageiro é cientificado da resolução e das condutas tipificadas no seu Anexo I. Em seguida, o passageiro deve fornecer uma identificação específica para fins de aplicação da resolução e indicar como será comunicado, eletronicamente, em caso de punição de suspensão.
Se o operador de transporte aéreo não se organizar com uma estrutura de TI no momento da venda do bilhete e com uma estrutura de compliance legal eficaz, não só a resolução não atingirá os seus propósitos, como também haverá mais uma porta aberta a litígios contra o transportador aéreo.
No Direito Administrativo, a atuação de uma autoridade julgadora que também figura como vítima ou diretamente afetada pelos fatos investigados gera uma evidente quebra dos princípios da impessoalidade e da imparcialidade, violando as garantias constitucionais do devido processo legal e da ampla defesa.
5.1 Lei n.º 9.784/1999
A Resolução n.º 800/2026 da ANAC, ao instituir o processo administrativo disciplinar do passageiro, não pode afastar-se da legislação federal de regência sobre o tema. Trata-se da Lei Federal n.º 9.784, de 29 de janeiro de 1999, a qual estabelece que:
Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que: I – tenha interesse direto ou indireto na matéria;
Ora, o operador de transporte aéreo tem um contrato de transporte com o passageiro e, de certa forma, esteve envolvido nos fatos que geraram a indisciplina do passageiro, seja dentro ou fora da aeronave. Obviamente, é de interesse da empresa que o “encerramento do contrato de transporte” e a subsequente medida de suspensão que ela mesma aplicou ao passageiro sejam ratificados, pois atendem diretamente aos seus interesses econômicos.
Por isso, considerando a iniciativa normativa da ANAC, e levando em conta a questão da legalidade envolvida no banimento do passageiro, seria uma medida altamente relevante para os transportadores aéreos a “terceirização técnica” da análise dos passageiros punidos.
6. Processo administrativo sancionador
A agência ANAC prevê o processo administrativo sancionador apenas para a cobrança da multa, o que causa estranheza, pois se haverá um processo sancionador da multa, poderia haver também abranger a sanção de banimento.
7. Experiência Indiana
Não conheço um ato administrativo no mundo semelhante à Resolução nº 800/2026 da ANAC, senão na Índia.
Na Índia, a CAR Seção 3 – Transporte Aéreo, Série M, Parte VI (intitulada originalmente como CAR Section 3 – Air Transport, Series M Part VI on “Handling of Unruly / Disruptive Passengers”), emitida pela DGCA, também estabelece um procedimento administrativo para a apuração e a categorização da conduta disruptiva do passageiro.
Trata-se da Parte VI (Part VI), o capítulo dedicado exclusivamente à punição de passageiros disruptivos.
Os fatos da indisciplina não são, portanto, julgados pelo transportador aéreo, mas por uma comissão.
A companhia aérea cria um comitê interno, liderado por um juiz aposentado, para investigar o caso. Se for culpado, o nome do passageiro é incluído em uma lista nacional de exclusão, o que o impede de voar com outras companhias aéreas no país. Ou seja, as regras da DGCA exigem que a companhia aérea forme um comitê interno, composto por um juiz distrital aposentado, de sessões, como presidente, um representante de outra companhia aérea e um representante de associação de passageiros, ou um oficial aposentado do Fórum de Solução de Disputas de Consumidores.
Esse sistema é criticado pelas companhias aéreas por ser complexo (fonte: The Hindu)
